Daniel Arroyo: "Si en 15 años de crecimiento no damos vuelta la pobreza, no lo hacemos más"

Hablar con Daniel Arroyo no es sólo acceder a una persona que tiene las ideas muy claras en materia de qué debe hacerse con las políticas sociales, sino que, además, avala cada concepto con cifras y datos objetivos que dan aún mayor contundencia a sus afirmaciones.

Daniel Arroyo - Red PAR

El director ejecutivo de Poder Ciudadano cree que después de tantos años de crecimiento, esta generación tiene pendiente todavía el compromiso de erradicar de la Argentina la pobreza que, a pesar de las cifras distorsionadas del Indec, sigue siendo muy pronunciada tras diez años de modelo kirchnerista.

"La transferencia de recursos hacia los pobres y la concentración de los mismos -observa Arroyo- es propia de la salida de las crisis, pero hoy estamos en una segunda etapa y hay que cambiar los instrumentos." No hacerlo puede tener más que ver con querer "concentrar poder" que en solucionar verdaderamente los temas pendientes. "Pero si realmente queremos cambiar la situación -advierte-, también deberemos cambiar esos mecanismos."

Arroyo no es un simple teórico; ha desempeñado cargos afines con esta problemática, primero como secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y luego como ministro de la misma área, pero en la provincia de Buenos Aires.

Para Arroyo, la "década ganada", que tanto promociona como eslogan el kirchnerismo, es sólo real si se compara con que en 2001 había un 57% de pobreza, puesto que reconoce que ése era "un piso muy catastrófico".

Señala que la década del 80 fue de crecimiento cero, la del 90 terminó en el caos anotado y en la última década "subimos un par de escalones, algo que no nos venía pasando desde hace rato".

Sin embargo, señala que "si enfocamos los últimos años no sólo ya no estamos subiendo escalones si no que esa marcha se ha trabado. La situación mejoró claramente, pero la discusión debe pasar ahora por cómo mejoramos más y para eso es necesario arrancar con otro ciclo de políticas sociales".

Arroyo considera que el tema vital es la vivienda, ya que "un adolescente que está hacinado en su casa en el conurbano se va a la esquina en busca de más aire, y ahí empieza a consumir, especialmente paco, porque si no lo hace no se integra en las redes del barrio".

Refiere que, cuando era chico, "al que no jugaba a la pelota le costaba hacerse un lugar en el barrio", y agrega que "hoy sucede eso con el que no consume". Entonces, "tiene un problema de salud, comienza la adicción, tiene problemas de endeudamiento y enseguida hay un vivo que se le acerca para plantearle cualquier idea. En los grandes centros urbanos ese ciclo dura seis meses: hacinamiento, adicción y endeudamiento". Quedan, según el titular de Poder Ciudadano, a las puertas del delito. "Hay como una profecía autocumplida en la que tenemos que actuar rápidamente para que no siga sucediendo".

-¿Por qué hay pobres?

Básicamente por tres razones. Una, porque no hay suficiente capacidad económica para que trabaje todo el mundo, aún en países de América latina con crecimiento alto que tienen mucha actividad primaria, pero sin una correlación entre el volumen de producción y la cantidad de trabajo que generan. Segunda causa: en la Argentina hay un tema de desigualdad. En la década del 70, la diferencia entre el 10% más pobre y el 10% más rico en materia de ingresos era de 7 a 1; en 2001, pasó de 44 a 1, y hoy es de 22 a 1. La desigualdad marca una apropiación de renta. Y tercero, no han existido políticas públicas que tomen como eje central resolver el tema de la pobreza. Para eso tienen que estar asociadas a la salud, la educación y el trabajo. Para que haya menos pobres, además, tiene que haber mejores viviendas y que el sistema educativo facilite un mecanismo más eficaz de entrada al mundo del trabajo y al sistema de salud. Después de diez años de la economía para arriba, es complejo que sigamos teniendo tan altos niveles de pobreza.

-¿De qué manera distinguimos pobreza de indigencia?

Me parece que hay algunos problemas sociales principales: uno es la pobreza estructural, calculada en un 22 o 23 por ciento, pero que algunos la estiman hasta en un 25%. En 2001 había 57% de pobreza y 28% de desocupación. Argentina históricamente tenía una pobreza de un dígito. Eso cambia a mediados de los 70. Allí se produce un quiebre profundo que se ahonda hasta avanzados los 90, combinando la desindustrialización con el retiro del Estado como ente regulador. La Argentina llegó a tener en los 70 sólo 4% de desempleo. Entonces había mucho empleo estatal directo y mucha actividad industrial, pequeña y mediana. El desarmado de esa actividad industrial trajo un aumento de la pobreza y de la desocupación. En la primera mitad de la década del 90, la situación mejoró, en parte con las privatizaciones que generaron inversión privada. Pero ya en el 95 la economía entró en una situación muy crítica y del 98 en adelante la Argentina tuvo recesión. Terminó en 2001 con un 57% de pobreza, 28% de desocupación y 60% de informalidad económica. Luego se revirtió eso hasta 2005 y de ahí en adelante la situación se estancó.

-¿No se aplican políticas correctas por ignorancia o hay una cuestión clientelar?

Más allá de lo clientelar, se está cerrando un ciclo de políticas sociales. Hay que distinguir entre problemas de primera y segunda generación. La primera atiende el hambre y lo básico; eso la Argentina lo fue cubriendo bastante bien. Hoy la política social cuenta con 43.000 millones de pesos para atender a los sectores pobres. De esa suma, 38.000 millones se vuelcan en transferencias de dinero a las personas directamente por la asignación universal por hijo y programas afines. Los índices de hambre en la Argentina son muy bajos, casi no hay. La Argentina es el país que tiene mayor nivel de cobertura de salud, educación y alimentación de América latina, cobertura que la gente consigue en una iglesia, un centro de atención primaria o en una escuela. El problema no es no tener para comer sino la calidad alimentaria, que hace que un chico en tercer grado aprenda mucho menos que otro si está mal alimentado.

-¿Cuáles son los peores problemas dentro de la pobreza?

La falta de vivienda y de trabajo. Pobreza estructural quiere decir tres cosas: no tener lo mínimo, ni piso de material ni servicios y ser parte de una pobreza intergeneracional, donde los padres y hasta los abuelos ya eran pobres, sin posibilidades de acceso al mundo del trabajo. Con respecto a hace diez años, los pobres tienen más asistencia por parte del Estado. Esto les da una mejor base de arranque. Ese aporte lo vuelcan todo al consumo y mensualiza sus cabezas. En 2001 la crisis no tenía horizonte. Hoy la inflación los complica, pero saben que el día 15 cobran, aunque no les alcanza del todo y hasta 2011 hubo movimiento de changas en los barrios. Tenemos pues varios problemas: pobreza estructural, informalidad económica. El 35% de la gente no tiene recibo de sueldo y eso es más grave en la Argentina que en otros lados porque tampoco cuentan con obra social, ni vacaciones ni sindicato que los defienda. Siguen fuera del sistema. La informalidad tiene una cara que es el trabajo no registrado y otra que es el cuentapropismo, a través de gasistas, plomeros y otros oficios.

-¿Cómo debería hacer el Estado para tener una política más eficaz que supere el mero subsidio a la pobreza?

Mi sensación es que hay que ir a una segunda generación de políticas sociales. Yo diría que una persona, si consigue trabajo, debería seguir cobrando el 100% del plan social, a los seis meses recién bajarlo al 80% hasta ir saliendo en dos años de esa asistencia. Mi impresión es que hay que ir hacia una lenta salida de los planes sociales al trabajo.

-¿Y hay voluntad de hacerlo?

Hay algunos intentos. El programa Argentina trabaja tiene el objetivo de armar cooperativas. Las personas trabajan cuatro horas en la construcción y tienen un ingreso de aproximadamente 1700 pesos por mes. Hay en el Ministerio de Trabajo programas para capacitar a los jóvenes, pero hay un tema de escala. La Argentina tiene 22% de pobreza estructural, 35% de informalidad económica, 900.000 jóvenes de 16 a 24 que no tienen trabajo y 4 millones de personas que no acceden a créditos bancarios. Los programas implementados están fuera de escala porque son sólo para 100.000 de los 900.000 que están desocupados. Al Estado no le falta acciones, pero son insuficientes.

-Daría la sensación de que hay más publicidad que lo que concretamente se hace para sacar a la gente de la pobreza.

-Cumplimos un ciclo de diez años con la economía para arriba y vamos por tres o cuatro más que podrían ser parecidos. Si en 15 años de una economía para arriba no damos vuelta la situación, no lo hacemos más. Creo que ésa es la misión que tenemos como generación. Seguramente hay quienes quieran seguir teniendo sectores cautivos, pero tengo claro que el ciudadano quiere autonomizarse, tener ingresos y no depender de nadie.

-¿Cuáles son los distintos tipos de reacciones de esos sectores más sumergidos?

Dentro de los sectores que reciben planes sociales hay distintas situaciones: están los que no van al mercado laboral porque no ven oportunidades, pero que entrarían si las tuviesen. Por otro lado, hay muy críticas problemáticas de adicción que necesitan acompañamiento permanente y en el medio hay un sector que tiene dificultades para insertarse porque necesita capacitación, ya que les falta conocimientos y habilidades. Mi impresión es que hay que orientarse hacia ese lado en los próximos años. La tentación de tener una masa de votantes a disposición siempre está latente, pero la verdad es que en la Argentina el ciudadano pobre tiene un voto racional y comparativo, piensa qué le conviene más y compara dentro de lo que hay. Pero son muy pocos los que se vinculan con los sectores pobres, con lo cual su marco de alternativas es menor que el de otros sectores.

-¿De qué manera se distribuye la pobreza en la Argentina?

La pobreza en la Argentina más aguda está en el Noroeste, en el Nordeste y en el conurbano bonaerense. Lo que pasa es que en el 1% del país viven 14 millones de habitantes. Más de un tercio de la población vive allí y eso es muy determinante. Pero la pobreza relativa es más sustantiva en el norte del país. Tienen un problema de pobreza estructural histórica, de déficit de infraestructura básica, con mucho retraso en vivienda y falta de mercado, con poca actividad privada. En la región centro se da la principal producción económica con industrialización. Allí hay menos pobreza estructural, pero hay mucho de lo que se denomina sector vulnerable, que consigue ingresos mediante changas. La región de Cuyo está más globalizada en términos generales. Históricamente tiene un problema de subempleo de gente que entra y sale de acuerdo con la actividad y las cosechas. El área metropolitana concentra todo junto, la pobreza, la violencia. La Patagonia, por su parte, tiene medio habitante por kilómetro cuadrado.

-¿No es un fracaso que diez años después de kirchnerismo siga habiendo un 22% de pobreza, aunque el Indec no lo reconozca?

Marca un poquito menos de 6% de pobreza y 1,7% indigencia. El Observatorio de la Deuda Social de la UCA, en cambio, señala cerca de un 26%. La inflación juega en contra de los más pobres, ya que gastan el 80% o más de sus ingresos en alimentos y transportes. Hay cuatro clases sociales: los pobres estrcturales, el sector de los vulnerables que no tienen plan pero que se autosostienen dependiendo del contexto económico (2011 fue un buen año, 2012 fue malo y 2013 parece no estar cambiando mucho). Después viene la clase media que tiene trabajo formal estatal o privado y que ostenta capacidad de planificar sus gastos. Y luego está la clase alta con sus altos niveles de consumo. El fenómeno más grave de la Argentina es de la fragmentación social. La tarea central será no solo achicar las diferencias entre clases, sino generar mecanismos de salida de los planes sociales al trabajo.

-Al engañar y autoengañarse con el Indec, el Gobierno ¿no enmascara los problemas?

Es un tema de imagen que en un momento tuvo que ver con la indexación de los bonos. Pero no veo que sea influyente a la hora de diseñar políticas públicas.

-¿Cómo incide en la pobreza la corrupción?

No tengo idea de cuánto altera la corrupción los presupuestos, pero además el problema adicional es que en la Argentina está instalada la idea de que el procedimiento y las reglas son para el que no tiene ninguna alternativa. Eso genera un esquema de discrecionalidad que en la política social se transforma en clientelismo.

-¿Cómo superar eso?

Fui viceministro de la Nación y luego ministro en la provincia de Buenos Aires. Manejé presupuestos de desarrollo social entre 2003 y 2009 de 18.000 millones de pesos para encarar los problemas de la pobreza. Entendí que mi capital era mi nombre y la forma de sacar los mecanismos de la corrupción es haciendo que la buena gente participe. Cuando los buenos se retiran quedan los vivos y los inescrupulosos.

-¿Qué pesó más en la Argentina de los últimos años? ¿Las buenas políticas o los términos de intercambio favorables?

Está claro que la Argentina y otros países de América latina producen alimentos que hoy valen y en que en los 90, en cambio, no valían nada. Con las políticas de transferencia de dinero a los sectores más relegados y el contexto macroeconómico tiró para adelante. De 2003 a 2007 la Argentina creó empleo, de 2007 a 2009 bajó y de 2009 a 2011 volvió a crecer, pero sólo por impulso del Estado que ha avanzado sobre lo que tenía que avanzar y sobre lo que no, también. Hoy necesitamos un punto de equilibrio con un Estado que regule, sin ahogar.

Fuente: http://www.lanacion.com.ar/1578629-daniel-arroyo-si-en-15-anos-de-crecimiento-no-damos-vuelta-la-pobreza-no-lo-hacemos-mas

El Desarrollo Local y las Políticas Sociales

La situación social sumada a la potencialidad que ofrece la macroeconomía en la actualidad, plantean un gran desafío para los municipios en nuestro país y los convierte en un actor de suma relevancia para la solución de problemáticas vinculadas a la recomposición productiva, el empleo y la distribución de los ingresos. 

En particular, es de suma importancia desarrollar estrategias de políticas sociales en donde el nivel local tenga un rol relevante. De esta manera, el debate debe orientarse hacia la definición de qué puede hacer el municipio y cómo mejorar la gestión municipal, no sólo a partir de la articulación de las políticas sociales con los otros niveles-provincial y nacional- sino también con otros actores como las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. 

En los apartados siguientes se desarrollan estos interrogantes con miras a pensar un proyecto nacional que aborde la perspectiva del Desarrollo Local con crecimiento económico e inclusión social. 


Acerca del concepto de Desarrollo Local

El Desarrollo Local no dispone de un cuerpo teórico homogéneo. Por el contrario, existen diversas perspectivas que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo local.

En los primeros años de la década del `90, predominó una visión del Desarrollo Local asociada al crecimiento económico, planteándose básicamente cómo hacer crecer la economía. El proyecto insistía en la necesidad en primer término del crecimiento de la economía y después en las mejoras de las instancias locales, en los instrumentos de intervención y en la distribución de los ingresos. Esta noción de desarrollo como crecimiento económico fue predominante en la década del ’90 no sólo en América Latina sino a nivel mundial, siendo la concepción preponderante aún hoy en las Ciencias Sociales. (Arroyo, 2003)

El principio de desarrollo como crecimiento económico exógeno llevó al intento de incrementar la competitividad en las ciudades, incorporando en la agenda local la necesidad de encarar distintas medidas para ser “atractivos” a las inversiones. Dichas medidas, de variadas características que van desde la mejora de la infraestructura, el arreglo integral de la ciudad hasta exenciones impositivas, son entendidas como un aspecto central de la gestión local.

Esta visión funcionó en algunas localidades efectivamente bien ya que pudieron visualizarse parques industriales, inversiones y cambios en la estructura urbana. Sin embargo, esta situación no generó inclusión social ni aumento del empleo significativo. También se observaron municipios que crearon una importante infraestructura pero sin las inversiones planificadas. En los casos de los parques industriales de la década del ’90, y tratándose de inversiones exógenas, el perfil fue de actividades extractivas. No obstante, esta concepción de desarrollo local suponía que en una primera etapa se priorizaba el desarrollo económico y las inversiones, para luego - en una segunda etapa- observar las consecuencias sociales (“derrame”) de ese crecimiento económico a través del aumento del empleo y la mejora de los ingresos de la población. 

Empero, las políticas sociales activas eran poco relevantes en este esquema; lo principal era la creación de las condiciones para “el interés” de las inversiones. 

A mediados de la década del ’90 la noción de desarrollo local se orienta hacia una visión emparentada con la Ciencia Política, en donde se incorpora la idea del desarrollo local como calidad institucional. (Arroyo, 2003) 

Al observarse el poco impacto demostrado en términos de inversiones exógenas que implicaría un desarrollo económico, el epicentro de la atención se centra entonces en las variables de tipo institucionales. Agrega a la necesidad de la llegada de inversiones, la importancia de una aceitada relación entre el Consejo Deliberante y el Ejecutivo local, instancias de concertación democráticas, participación de la sociedad civil y ciudadana en el control y la gestión, transparencia, reglas de juego claras, etc.

De todas formas, este enfoque puso mucho énfasis en el aspecto político institucional y dejó lo económico en un segundo plano. La posibilidad de generar consensos, abrir la participación, generar redes de participación y articulación, sería un primer paso hacia la discusión acerca del perfil productivo local. 

Estas certidumbres tuvieron varios problemas, pero en particular, la consecuencia fue la exclusión social. La prioridad dada a las variables de tipo institucionales a través de la necesidad prioritaria de la generación de consenso y transparencia deja en un segundo plano la problemática de la pobreza, la desigualdad y la marginación social. El desarrollo local fue entendido como un acuerdo básico de consensos, centrándose la tensión en la contraposición entre el autoritarismo, el verticalismo y la corrupción opuestos a la gestión consensuada, participativa, eficiente y transparente. 

Asimismo, esta teoría se asoció a una noción que cobra fuerza a mediados de los ’90: la democracia local. El diagnóstico proyectaba una idea acerca de que la calidad institucional y a la verdadera participación ciudadana podría, enfrentar la crisis de representación y “la desafección” de la gente con la política.

Avanzada la mitad de la década del ’90, principalmente en los años 1997, 1998 y 1999, aparece una tercera idea que vincula el desarrollo local al planeamiento estratégico. Esta visión intenta pensar integralmente la ciudad en términos políticos, sociales, económico-productivos y culturales. A partir de allí el objetivo es delinear estrategias de mediano y largo plazo. 

Lo novedoso aquí es que el plan estratégico se vincula al planeamiento territorial y el desarrollo local tiene como requisito previo el diseño participativo de dicho plan. Ahora bien, en varias ocasiones se liga esta estrategia a la mirada anteriormente descripta a través de la participación de la Democracia Local, promoviendo talleres de participación, juntas vecinales, sociedades de fomento e inclusión de todos los actores de la localidad. El planeamiento estratégico participativo, a diferencia de los otros dos, tuvo un fuerte componente social, no en términos de la distribución del ingreso; sino con relación a la participación y la pluralidad ciudadana. 

Este modelo de plan estratégico en Argentina se encontró con 3 problemas básicos a medida que fue avanzando. El primero es de tipo metodológico. Se constituyó como una técnica demasiado compleja para las necesidades de Argentina. Plantear 8 meses de diagnóstico y 4 meses de diseño es bastante razonable en un país que tiene las variables económicas estabilizadas y la posibilidad de planificar a mediano y largo plazo. Por el contrario, en un país como el nuestro, donde la situación es crítica, es muy difícil pensar “los próximos 20 años.

En consecuencia, si bien se permitió un debate acerca de la apertura del desarrollo local en Argentina, no se obtuvieron resultados concretos y sólo unas pocas ciudades han logrado asociar su plan estratégico a líneas de acción puntuales: Rafaela (Santa Fe) o Maipú (Mendoza), por ejemplo.

El segundo problema surgido en relación al plan estratégico es la falta de recursos para la planificación. La diferencia entre el diagnóstico y las acciones concretas ejecutadas era muy importante y generalmente provocaba frustración. Por lo tanto, se realizaba el plan estratégico con grandes lineamientos pero la realidad compleja no permitía ir más allá de los gastos corrientes. 

El tercer inconveniente es el problema del liderazgo: la teoría del plan estratégico español, sostiene la necesidad de la articulación concertada entre todos los actores sociales. Esta situación ideal se contrapone con la realidad argentina, donde la mayoría de los liderazgos se personalizaron y ante el primer cambio o problema se fueron diluyendo. No hubo una verdadera institucionalización del plan estratégico que piense “más allá” de las personas. 

Entre los años 2000 y 2001 surge un pensamiento sobre el desarrollo local entendido como una articulación de lo público y lo privado. La idea es poner en marcha la producción y el modelo institucional, articulando el sector privado, el sector público y las organizaciones de la sociedad civil. Este planteo se asocia a instancias de consenso para definir proyectos productivos, apoyar a los productores, a los pequeños emprendedores y a las microempresas. Esta perspectiva permitió un interesante aumento exponencial de las agencias de Desarrollo Local, llegando a un total de 42 hacia el año 2000. Sin embargo, las dificultades de financiamiento impactaron en estas instituciones disminuyendo su cantidad a 16 agencias hacia 2001, muchas de las cuales tuvieron serias dificultades para sostenerse, porque muy pocos actores las identificaban como estratégicas y por lo tanto de difícil financiamiento.

De todas maneras, en términos generales este enfoque no priorizó la problemática de la inclusión social, ya que no significó una mejora en los ingresos de la gente ni tampoco un desarrollo de tipo endógeno. 

En suma, todas estas teorías no pudieron constituirse como sobresalientes en el Desarrollo Local. Hoy, en consecuencia, existe una crisis del concepto de desarrollo local ya que no persiste un paradigma hegemónico. Por lo tanto, predominan todas las visiones de manera superpuesta e intercambiada.

El Desarrollo Local y los efectos de la crisis. 

A partir de la crisis (especialmente en el año 2001 y 2002) se evidenció una situación donde muchas de las experiencias que habían sido exitosas por alguna razón (por la existencia de un plan estratégico, por su calidad institucional o porque desarrollaron una buena agencia de desarrollo local), se interrumpieron o entraron en crisis. 

Estas experiencias (en cualquiera de los paradigmas anteriores) se disolvieron porque la mayoría de los municipios tuvo que atender la problemática de la emergencia alimentaria, aún con la existencia de un plan de tipo estratégico.

Otros municipios fueron afectados directamente en su perfil de desarrollo que habían realizado en otros tiempos al calor del modelo sustitutivo y el rol interventor del Estado. Las localidades en crisis se dividieron en dos tipos: los territorios que tuvieron un perfil de crisis abrupta y aquellos que sufrieron un perfil de crisis paulatina.

Las de crisis abrupta son aquellas localidades en donde, el motor del desarrollo se paralizó en un momento, por el efecto de las reformas económicas neoliberales: Cutralcó, en Neuquén; Tartagal, en Salta; San Nicolás con Acindar y Palpalá en Jujuy con los Altos de Hornos Zapla. Otros municipios que se habían desarrollado en base al ferrocarril, al cerrar este se quedaron sin ninguna fuente de desarrollo. Aquí se presenta un problema central a resolver que es la (re)definición del perfil del municipio a partir de metodologías simples, concretas y el consenso de los principales actores involucrados. En este sentido es prioritario desarrollar políticas sociales con estrategias socioproductivas. 

Los municipios que padecieron crisis paulatinas no retienen en su memoria colectiva el día en que se paralizó la producción porque cerró la fábrica más importante del lugar o dejó de funcionar el ferrocarril o YPF dejó de extraer petróleo, sino que se sigue realizando la misma actividad de siempre, pero ahora con menor producción y empleo. 

En gran medida, se puede decir que este es el caso del interior de la provincia de Buenos Aires, cuyo perfil sigue siendo el mismo (agrícola-ganadero), no hay un cambio significativo en el perfil, pero cada vez se observa más exclusión social. 

El otro aspecto relevante para la problemática de los municipios es su escala adecuada para el desarrollo Local. En localidades entre 50.000 habitantes y 200.000 habitantes, la propia comunidad puede construir su propio perfil y apuntar hacia potenciar el desarrollo. Por ello en general, cuando se enuncian casos de experiencias de gestión exitosas en Argentina no se encuentran municipios de 1 millón de habitantes ni tampoco de 2.000 habitantes. En este caso, muchas de las variables no dependen del gobierno local sino propiamente de una articulación o la constitución de una microregión. 

De igual manera, los municipios grandes (áreas metropolitanas) deben tener varios perfiles, teniendo en cuenta por ejemplo que La Matanza tiene 1 millón y medio de habitantes. Y lo mismo ocurre con localidades Rosario o Córdoba donde lo importante es pensar como articular tres o cuatro perfiles productivos de desarrollo. 

En consecuencia, los municipios que no logran definir un “motor de desarrollo” o perfil (más allá de su tipo de crisis y tamaño), difícilmente puedan encarar un programa de desarrollo local. En tal sentido, es vital la intervención del Estado Nacional y su vinculación con sus otros niveles y políticas sociales inclusivas que reconstituyan el tejido productivo a partir del crecimiento económico y la inclusión social. 


El Desarrollo Local y las políticas sociales inclusivas 

En la actualidad no hay paradigma hegemónico sobre el Desarrollo Local, de todas formas la relación entre el Estado nacional y el Desarrollo Local permite establecer estrategias diferenciadas: las que creen que es posible dejar “la mano invisible” al desarrollo de los municipios y los que piensan que el Estado Nacional debe regular la relación de gestión entre los niveles provinciales y municipales. 

Desde esta última perspectiva un Desarrollo Local inclusivo puede entenderse como la capacidad de llevar adelante un proyecto que considera las potencialidades territoriales, (sociales, naturales, técnicas, económicas, institucionales, culturales) de manera sustentable. Por ello, significa pensar desde abajo teniendo en cuenta qué recursos se manejan y cuáles no; y así -en función de los actores y potencialidades existentes- promover actividades socioproductivas.

Asimismo, el objetivo es concebir una convergencia entre Desarrollo Local y políticas sociales a partir de una dinámica territorial propia, actuando en forma coordinada desde el terreno geográfico, delimitado por una lógica que les resulta inherente. Esto implica también transformar la estructura territorial en favor de actividades que generen valor agregado y procesos económicos que articulen regiones y formen cadenas y corredores productivos sólidos en las localidades. En suma, desarrollar una noción de políticas sociales inclusivas. 

En este sentido el eje productivo es de suma importancia, ya que con un circuito económico positivo hay probabilidades de empleo y mejora en los ingresos de la población. Es así que resulta relevante tener en cuenta la macroeconomía del país y el perfil productivo nacional, para entonces determinar cuáles son las actividades productivas que hay que fomentar en el lugar. 

Esto se asocia al eje del empleo y la distribución de los ingresos. Es necesario buscar soluciones a la problemática de los desocupados y subocupados, así como a todos los actores que se encuentran en la economía informal y que trabajan con reglas totalmente distintas a las de la economía formal. Esto se relaciona con el concepto de inclusión pensado como una estrategia que involucra a todos los sectores en condiciones de vulnerabilidad social. Por otro lado, se debe articular con el sector privado, ya que no se debe pensar la economía informal y la economía formal como circuitos separados.

La historia argentina en este terreno es la de un país configurado por una economía formal amplia y una economía informal que siempre finalizaba en la formalidad. Hoy la situación es diferente, semejante a la de varios países latinoamericanos en donde se torna importante la dualidad economía formal-informal. Entonces, es clave en el Desarrollo Local trabajar con los dos modelos económicos, generando cadenas de valor dentro de la economía formal, desarrollando circuitos, intercambios y también la articulación con la economía informal. (Cravacuore, 2002)

Es importante poder definir también con claridad lo estratégico. Entender este concepto significa en términos de un plazo aproximado de dos o tres años establecer líneas de acción muy concretas y articuladas. Las líneas estratégicas deben reflejarse en acciones de trabajo muy específicas: fortalecer una actividad económica de la localidad con alto impacto en el empleo o desarrollar un lineamiento que involucre a varios actores tanto públicos y privados, promoviendo valor agregado e impulsando un desarrollo endógeno. 

Es impensable abordar las políticas sociales desde lo local sin la existencia de actores que vehiculicen las acciones. En la práctica esto implica definir: qué hace la municipalidad, qué le pedimos a la sociedad de fomento, qué le solicitamos a los colegios profesionales, cuál es la tarea de las cooperativas y las empresas en los próximos dos o tres años. Para realizar esta estrategia, la opción es rescatar, fortalecer y apoyar espacios locales de concertación preexistentes, asegurando de esta manera no superponer formas y modelos de gestión que resultan ajenos a la realidad local y al mismo tiempo no interferir en las formas participativas con las que se encuentran familiarizados los actores locales y la sociedad civil. 

Efectivamente, se trata de un permanente y masivo proceso de toma de decisiones de los actores locales a través de una matriz decisional que promueve el establecimiento de redes horizontales de coordinación. Estas redes requieren de una articulación que les otorgue sentido y dirección. Así, se trata de coordinar para avanzar en determinada dirección, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto, y no sólo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales.

Lo planteado hasta aquí se enmarca en una discusión conceptual en la Argentina, ya que ante la crisis del paradigma de la focalización de las políticas sociales, se plantea lo siguiente: ¿cuál es la que debe regir en la actualidad?, ¿qué metodología debe utilizar y con qué actores se deben proyectar acciones masivas que reduzcan los problemas de exclusión y marginalización social? 

El Plan Manos a la Obra: una política social con eje en el Desarrollo Local y la Economía Social 

La situación social actual es de alta complejidad, según los informes del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), la evolución de la desocupación y subocupación luego de la crisis (en donde llegó al techo de 24,1 % y 18,6 % en el 2° trimestre de 2002) alcanza en la actualidad un 11,1 % y 13 % respectivamente. 

Asimismo, en cuanto a los indicadores de la pobreza se puede observar una sustancial mejoría, luego del pico alcanzado en octubre de 2002, llegando hoy a 38,5%. A partir del segundo semestre de 2003 y como consecuencia del crecimiento de la economía, del empleo y de la recomposición salarial, los índices de indigencia disminuyeron un 100 %, desde 2002 hasta un 13,6 %. Sin embargo, estos indicadores continúan siendo altos, hoy 13.200.000 argentinos se encuentran en situación de pobreza . 

Por lo tanto la política social debe priorizar los ingresos de las familias a partir de compatibilizar crecimiento con inclusión social, consolidando actividades económicas viables y relacionadas con el contexto de cada localidad.

Lo relevante aquí es crear redes o polos de producción y desarrollar proyectos que articulan la actividad económica de distintos emprendimientos productivos, favoreciendo procesos de dependencia mutua entre los eslabones de integración y cooperación entre productores; sea por ramas afines, con otros sectores productivos, con las instituciones y organizaciones de diferente índole. 

En este marco, la economía social que supone expresiones asociativas que no se limitan a sectores populares, debe tener una lógica de integración en lo laboral, lo económico, lo educacional y lo social, desde las dimensiones legales, crediticias, de tributación, de nuevas formas de asociatividad, y desde lo sociocultural para permitir desplegar todas sus potencialidades. (Lineamientos de Políticas Sociales, 2004)

Por ello, el Plan Manos a la Obra tiene por objeto la detección de necesidades y demandas, la formulación de propuestas viables y la implementación de proyectos productivos. En particular el Plan desarrolla tres componentes principales:

• El apoyo económico y financiero, se trata entonces de otorgar financiamiento a proyectos productivos sustentables desde la perspectiva del Desarrollo Local quedando las actividades productivas sujetas a las características de cada localidad. Asimismo, los proyectos productivos que se desarrollen en el marco del Plan, serán seleccionados teniendo en cuenta la potencialidad de cooperación y asociación entre distintos sectores sociales y económicos. 

De esta manera, el Estado nacional involucra en su acción a una gran variedad de experiencias asociativas que comprenden a emprendimientos productivos de la economía social unipersonales, familiares, de autoconsumo y los asociativos comerciales. En los últimos años se han constituido todas estas iniciativas se han conformado como respuesta frente a la exclusión del mercado de trabajo de vastos sectores sociales. 

La inclusión social a través de financiamiento incluye también a las cadenas productivas como impulso de una vinculación entre emprendedores, y de éstos con las unidades productivas, con el objetivo de un proyecto de desarrollo endógeno. Por otro lado, varios pequeños productores y unidades económicas necesitan de inversiones para mejorar su capacidad de producción como así también una planificación sistematizada que mejore las posibilidades de sustentabilidad de los emprendimientos. 

Por último, el Plan otorga la asistencia financiera de Fondos Solidarios para asistir con micro y pequeños préstamos a emprendimientos productivos. Así, se generan condiciones favorables para la producción de bienes y servicios revitalizando las unidades económicas asociativas, familiares o unipersonales en las distintas localidades. Los Fondos Solidarios para el Desarrollo establecen prioridades de intervención en situaciones o contextos locales o regionales definidos como críticos a partir del análisis de la evolución de indicadores tales como: tasas de desocupación, niveles de población con necesidades básicas insatisfechas, entre otros. 

• El Fortalecimiento Institucional tiene como objetivo central promover la concertación y la participación de todos los actores sociales y productivos en el territorio. En esta dirección, el Plan Nacional Manos a la Obra plantea un conjunto de acciones particulares destinadas a promover el desarrollo de espacios de encuentro, debate e intercambio. De esta manera busca favorecer la realización de acuerdos intersectoriales que se constituyan en los cimientos de los Planes de Desarrollo Local, así como también en el marco institucional en el cual se implementan las políticas sociales. Por ejemplo, en la actualidad los Consejos Consultivos representan una alternativa válida, debido al consenso que ha generado gestionar políticas sociales de modo eficaz y transparente. Si bien estos ámbitos deben perfeccionarse y consolidarse, permiten democratizar la discusión, la ejecución, el control y el monitoreo de la intervención social.

• La Asistencia técnica y capacitación están destinadas a los emprendedores beneficiarios que deben superar un gran número de dificultades para que deriven en beneficios económicos, sociales y comunitarios. Por estar marginados del mercado de crédito formal, cuentan con escasas oportunidades para recibir algún tipo de formación que potencie su propia capacidad emprendedora. Muchos cuentan sólo con su propia capacidad de trabajo, así el resultado se ve reducido por la escasa formación general sobre el sostenimiento y organización de una actividad productiva. Otros, en cambio cuentan tal vez con bienes o insumos pero necesitan mejorar su situación optimizando sus canales de producción y/o comercialización. El Plan Manos a la Obra prevé brindar acompañamiento integral y asistencia a todos los sectores mencionados para que puedan generar un impacto positivo sobre el proceso productivo. 

El impacto del Plan Manos a la Obra 

Hasta el momento el Plan ha tenido una serie resultados que permiten proyectar escenarios inclusivos en el futuro. En primer lugar, el mismo ha experimentado en términos de actividades productivas: masividad. No es un programa “suelto” y pequeño sino que es sostenido y masivo con transferencia de recursos para aquellos que están fuera del sector financiero formal y que tienen capacidades productivas asociativas o no asociativas. Por ello, en los primeros dos años de gestión se han llegado a financiar a 54.274 unidades productivas en el ámbito urbano y rural con un total de 510.975 pequeños productores beneficiados, con una inversión de $ 300.000.000.

En segundo lugar, el impacto territorial, ya que es un Plan aplicado en todo el país y no focalizado, llegando a 949 municipios chicos, intermedios y grandes de distintas características. Esta definición significa superar la centralidad del Estado nacional en el diseño de políticas sociales y pasar a un modelo de intervención que introduzca las especificidades propias de cada provincia y municipio. 

En tercer lugar, es significativo haber logrado la participación del sector privado. La incorporación del empresariado al Plan Manos a la Obra significa la puesta en práctica de instancias de gestión pública-privada en el marco de las políticas sociales a partir de la Responsabilidad Social Empresaria. En este marco, se crea el Consejo Empresario, cuyo objetivo principal es que los emprendimientos financiados por el Plan Manos a la Obra sean adoptados por las empresas como proveedores permanentes de bienes o servicios, que se inserten en cadenas productivas o que conformen microregiones. 

En cuarto lugar, la preeminencia de proyectos preexistentes (55 %), es decir proyectos que se encontraban en marcha antes de ingresar al Plan. De esta manera se fortalece la posibilidad de sustentabilidad de los empleos y de las actividades productivas, generando a la vez inclusión social. 

Cabe destacar también la existencia de un número importante de proyectos estratégicos (10 %), entendidos como una convergencia del Desarrollo Local y la Economía Social, que buscan la inclusión a través de la reconstrucción del tejido social y productivo.

En quinto lugar, el Plan está produciendo un paulatino proceso de descentralización de la intervención. Establecer un modelo de estas características significa básicamente transferir fondos dándole mayor protagonismo a la sociedad civil no sólo en el control sino también en la gestión de las políticas sociales. En este sentido se han constituido 14 unidades de evaluación provinciales en diferentes lugares de nuestro país cuyo objetivo fue favorecer la intervención descentralizada del Plan, dejando gradualmente la lógica de “microproyecto” para pasar a una lógica de “fondos estratégicos”. 

Asimismo, se priorizó un mayor protagonismo de la sociedad civil a través del fortalecimiento de los espacios asociativos, de manera de promover modelos de gestión que se familiaricen con los actores locales y la sociedad civil. En este marco se dictaron 300 talleres con un total de 42.000 integrantes de diferentes organizaciones de la sociedad civil y consejos consultivos.

Sin duda esta situación no implica ahorrar esfuerzos en la lucha contra las causas de la pobreza y la exclusión, por el contrario, expresa que a partir del impacto producido por el Plan se deben priorizar iniciativas que originan mayor valor agregado y empleo genuino. 

A modo de conclusión 

Teniendo en cuenta los aspectos destacados hasta el momento, las políticas sociales de tipo inclusivas deben entenderse como una conjunción entre el Desarrollo Local y la economía social, a partir de la generación de un proyecto de desarrollo sustentable en el que se aprovechen las diferentes capacidades.

El Estado debe relacionarse con la idea de crecimiento económico con impacto social, es decir que las actividades que impulsan el crecimiento de la localidad sean acompañadas por medidas que posibiliten una distribución del ingreso en términos de equidad.

Es importante profundizar el proceso de relevamiento y detección de los nudos críticos de las formas productivas, a partir del desarrollo de análisis de factibilidad técnica, económica y social y de sus múltiples relaciones de intercambio con la economía formal e informal. Para esta actividad sería muy importante profundizar diferentes estrategias de vinculación con organizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales, cooperativas, mutuales y las universidades locales, con el objetivo de optimizar la sustentabilidad de las políticas sociales y articular con un proyecto de desarrollo nacional. 

En particular, las acciones del Estado deben procurar, además de una eficiente asignación del financiamiento a través de la descentralización de la gestión, profundizar acciones relacionadas con capacitación. Esto implica el desarrollo de diferentes tipos de eventos y la consolidación de una estructura “de formación de formadores” que permitan articular acciones en los componentes sociales, productivos y comerciales.

En este sentido, el rol del municipio es central como actor articulador y promotor de las políticas sociales, no sólo para la constitución de diagnósticos sino también para la ejecución de políticas públicas que fortalezcan y construyan un determinado perfil local. 

Esto se asocia a un elemento central que es dar prioridad al encadenamiento productivo como estrategia de política social, en particular, con la identificación de 6 sectores productivos que parecen tener viabilidad para la producción de la economía social: la cadena turística (cría de ganado, siembra de verduras y frutas, gastronomía, hotelería pequeña, etc.), la producción de madera y muebles, la producción textil (cría y faena del animal, aprovechamiento de la piel ,etc.), la producción de agroalimentos (siembra e industrialización de los alimentos), las cadenas metalmecánicas (especialmente en los grandes centros urbanos) y las producciones no tradicionales que pueden representar una alternativa al perfil de la localidad.

La profundización de estas tendencias permitirá no sólo consolidar las numerosas iniciativas desarrolladas hasta el momento, sino también la generación de gran cantidad de mano de obra que procura una actividad para desarrollar a través de su inserción en el mercado laboral actual.

En consecuencia, la política social se asocia al trabajo, a la producción y al financiamiento de proyectos que surgen del desarrollo local en conjunción con la economía social. 

Hasta el momento las políticas sociales y en particular el Plan Nacional Manos a la Obra en Argentina han desarrollado una infraestructura institucional y masiva de apoyo a los emprendimientos productivos de todo el país, llegando a diferentes localidades de la Argentina. A partir de aquí, el desafío es dar un salto en calidad de la producción y fortalecer eslabonamientos productivos, explorando nuevas vías y mecanismos de comercialización, a partir de la consolidación y generación de espacios de legitimidad, de representación y de consenso. Esto es que los diferentes sectores generen espacios asociativos y tengan reconocimiento por la comunidad y continuidad en el tiempo. 

De cualquier manera, el debate acerca de la problemática de las políticas sociales no debe abordar sólo la perspectiva socioproductiva (que es de suma importancia para el desarrollo local) sino también es importante abrir una agenda con nuevos temas relacionados con la cuestión social: la importancia del seguro de desempleo, la pertinencia de la universalización de los programas de ingreso, el rol del crédito y del microcrédito para los sectores empobrecidos y su forma de financiamiento. 

De esta manera, todos los sectores tomarán como legítimo el espacio y se permitirá avanzar hacia la inclusión social.