Desafíos para los sistemas de protección social en América Latina
Challenges for social protection systems in Latin America
(Publicado en la Revista Internacional Cuatrimestral de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Autónoma de Sinaloa)
Por Daniel Arroyo
FLACSO Argentina
Hasta el año 2008, la región de América Latina experimentó un importante crecimiento sostenido, lo que significó una substancial mejora en los indicadores sociales. La crisis global reciente, por su profundidad y significación económica, política y comercial, impactó negativamente sobre el contexto económico-social en América Latina. A partir de mediados de 2009, el mundo y la región, fueron alcanzados por una crisis con pocos registros en las últimas décadas. La crisis financiera inicialmente generada en Estados Unidos, se transfirió a la economía real cuestionando todas las visiones y teorías sobre los mercados internacionales. Y si bien hay algunos indicadores que muestran que la crisis obtuvo un piso y que la antesala de un crecimiento mundial parece relativamente cercana, los indicadores todavía son complejos y las secuelas igualmente profundas, principalmente en la situación social.
Esto genera un desafío para todos los Sistemas de Protección Social (SPS) en la región, ya que se debe enfrentar una crisis que no sólo significa incremento en los indicadores de desempleo y subempleo, sino también en los niveles de pobreza. Este artículo realizará un análisis de lo hecho en los últimos cinco años, con el propósito de observar las tendencias generales y particulares de los países de la región latinoamericana. El foco estará puesto en los casos de Argentina, Brasil, México, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá y Perú.
El crecimiento económico de los últimos años
Durante la última década en América Latina se pudo observar un crecimiento económico sostenido tal, que según la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), la tasa media de crecimiento anual, del Producto Interno Bruto (PIB) real (a precios constantes) por habitante, pasó del 1.5% (período 1990-2000) al 3.2% (en el periodo 2002-2008).
Para el Banco Mundial, durante el período 2000-2007, se dio un incremento importante del PBI real por habitante en toda la región. No obstante, dicho incremento se podría dividir en 3 grandes grupos: superior a US$ 2.000 (entre los que está Argentina), entre US$ 1.000 y US$ 2.000 (en donde podemos encontrar a Brasil) e inferior a US$ 1.000 (entre los que se encuentra Perú).
Este crecimiento económico, puede atribuirse a cuatro factores básicos en la región:
En primer lugar, el aumento del precio de los bienes agroindustriales como la soja, los aceites, los combustibles, los petroquímicos, el trigo, el maíz, el acero y algunos productos industriales derivados de la actividad metalmecánica. Además, se puede observar un incremento de la demanda de bienes por parte de las “nuevas potencias” asiáticas (China e India) como grandes demandantes de los productos que exportan los países de la región.
En segundo lugar, el éxito de este crecimiento económico se vinculó también a un nuevo manejo macroeconómico que impulsó el consumo y la demanda agregada, abandonando políticas ortodoxas vinculadas al ajuste o a limitaciones en la expansión del producto. En este sentido, se promovieron tipos de cambio reales competitivos que permitieron mejorar la balanza de pagos, como así también políticas monetarias expansivas, acompañando la oferta del incremento de bienes.
En tercer lugar, una política de desendeudamiento hasta la crisis, que permitió abandonar paulatinamente el problema del default en la región, marcando una recomposición en cuentas fiscales y por lo tanto, solidez en el mediano plazo. En el caso de Brasil, Argentina y Uruguay, esta situación significó el desendeudamiento con algunos organismos multilaterales, en particular con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Todos estos factores económicos, sumado al incremento en los recursos de los planes y programas sociales, permitieron importantes mejoras (por lo menos hasta 2008) en los indicadores de los países seleccionados en esta investigación.
Tal vez, como aspecto negativo, se puede observar que a la par de una etapa de crecimiento económico sostenido se produjo un incremento de los precios internos (inflación) en gran parte de los países de la región. Probablemente el aumento de la demanda de bienes y servicios, no acompañado por un aumento de la oferta, sea un factor relevante a la hora de evaluar el incremento de los índices de inflación. Esto es muy importante para los sistemas de protección social porque impacta de manera notable en los indicadores de pobreza e indigencia, lo que significa problemas de escala e inclusión social de importantes sectores de la sociedad.
El impacto sobre los indicadores sociales
De los países analizados, en cuanto a la magnitud de la pobreza, Argentina y Chile se encontrarían en un primer grupo con bajos o moderados niveles de pobreza. Brasil, México y Panamá se ubican en un segundo grupo de nivel medio bajo. De todas formas, se trata de sociedades con importantes desigualdades regionales y entre los diferentes sectores de población.
El nivel más alto de pobreza del conjunto de países analizados lo tienen Perú, Colombia y Ecuador, cuyos indicadores de pobreza varían entre 40 y 55 por ciento del total poblacional. Por tanto, la situación en estos países es realmente crítica: la mitad de la población no percibe ingresos que le permitan cubrir sus necesidades primarias.
En el caso de Brasil en esta última década ha logrado descender las estimaciones de pobreza, lo que permite ubicarlo dentro de los países con nivel medio bajo de pobreza. Junto con Bolivia es el país que tuvo el mayor descenso de los indicadores de pobreza, a razón de tres puntos porcentuales por año. De todas formas, el problema más grave en Brasil es la desigualdad persistente en el tiempo. Similar comportamiento es el de México, que se destaca por los graves problemas de pobreza rural y de desigualdad.
La desigualdad se encuentra estrechamente vinculada a la pobreza, y muestra los patrones de distribución de ingresos entre los distintos grupos sociales y la brecha entre ambos. La región sigue siendo una de las más desiguales del mundo, lo que afecta el acceso a condiciones dignas de bienestar y de ciudadanía de una gran parte de la población de los países. Si bien en la última década se corrobora cierta tendencia a la mejora de la distribución del ingreso en la mayoría de los países estudiados, se trata de una reducción muy poco significativa que no modifica los patrones de distribución regional, claramente inequitativos. Estas desigualdades operan en el acceso a los servicios básicos como salud y educación y a la inclusión laboral de las personas. Hoy ya no es posible hablar de pobreza sin considerar que cada vez es mayor el sentimiento de privación relativa que tiene la población en general. La brecha entre las expectativas de consumo en relación con los ingresos reales de las personas reconfigura las nociones de inclusión y exclusión.
La informalidad y la precarización de los puestos de trabajo imprimen un sesgo importante en la calidad de la inserción laboral de las personas y afecta particularmente a los sectores pobres. Datos de la CEPAL muestran que la tasa de desempleo abierta resulta mayor para los tramos de edad comprendidos entre los 15 y los 29 años y desciende conforme avanza la edad de la población. Asimismo, las mujeres jóvenes se encuentran en una situación aún mayor de desventaja respecto de los varones con tasas de desempleo del orden del 23% para el tramo entre 15 y 19 años y del 17% entre 20 y 24 años.
En relación a los sistemas de políticas sociales, se observa una tendencia general que muestra que las prioridades pasan por la asistencia y la seguridad social y, en segundo término, la educación. En general el 50% de la inversión en gasto social la tiene el sistema de seguridad y asistencia social, seguido por el 20% de inversión en educación. En tanto salud alcanza un nivel de gasto similar aunque menor al de educación, alcanzando en ciertos casos al 20% del total del gasto social.
Sistemas de protección social
Los sistemas de protección social en los países de la región deben considerarse como política de Estado debido a la situación social caracterizada por altos niveles de exclusión. Así, el objetivo central de una política de esas características debe pretender un sentido de integralidad, evitando la dispersión de recursos y la duplicación de estructuras. El propósito de priorizar una gestión de mayor impacto en la inclusión social, supone un trabajo de unificación y articulación de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas y especializadas por tipo de prestaciones o beneficiarios a atender.
Otro nivel dentro de la integralidad para los SPS, es la dimensión territorial. Más allá de la existencia de países con estructuras institucionales federales o unitarias, es importante que cada nivel local, provincia o región, actúe en forma coordinada. Esto significa el reconocimiento de la importancia de los distintos roles y la institucionalización de un modelo de intervención que introduzca las especificidades propias de cada provincia y municipio. Supone alcanzar un equilibrio adecuado entre pluralidad, coordinación y cooperación.
En este marco, y con el objeto de involucrar a todos los actores que participan en los SPS, se deben procurar ámbitos de concertación. Esto permitirá aumentar las sinergias de los diferentes actores para el desarrollo de políticas, programas y acciones que promuevan o fortalezcan los SPS. La opción no es la de crear nuevos espacios asociativos sino fortalecer, refuncionalizar y apoyar a los preexistentes, asegurando de esta manera, no superponer formas y modelos de gestión que resultan ajenos a la realidad local, ni interferir en las formas participativas con las que se encuentran familiarizados los actores locales y la sociedad civil. (Arroyo, 2006)
También es necesario elaborar propuestas para desarrollar un SPS que no signifique acciones acotadas o fraccionadas, sino que produzcan un impacto en términos de inclusión social efectiva de las personas desde una perspectiva más integral y a largo plazo.
Las intervenciones a escala (como parece ser la necesidad actual de los principales países estudiados), requieren flexibilidad y capacidad de adaptación a las situaciones particulares de cada localidad o región. Los SPS así concebidos, hacen referencia directamente a las necesidades sociales detectadas y demandadas desde cada lugar, promoviendo la participación activa de los actores locales para dar respuestas a las mismas, recuperando las capacidades y potencialidades instaladas.
La integralidad de las acciones para la constitución de un SPS, se concibe como la forma de gestionar políticas sociales desde la realidad territorial y bajo una concepción de una real promoción, encontrando su cabal complementación en una planificación e institucionalidad. Por lo tanto, la construcción de un SPS supone articulación de políticas de salud, educación, seguridad social, infraestructura, políticas laborales y políticas de asistencia social, entendidas como un proceso donde los diferentes países parten de una trayectoria más o menos avanzada según las características particulares de cada uno.
En particular y en relación a las políticas de asistencia social, que contemplan en este estudio el eje alimentario, el de promoción y protección familiar, el productivo, el de juventud y el de transferencias de ingreso, la importancia de la integralidad es de suma importancia porque los sectores involucrados son los más vulnerables.
Algunas recomendaciones específicas
Las recomendaciones más generales para la construcción de los SPS ya se han desarrollado en el punto anterior, no obstante, cada país tiene características muy particulares y las consideraciones deben enumerarse en función de su categoría y en relación a la capacidad del Estado de conformar un SPS, programas de SPS o proyectos de política social.
Categoría I. Autonomía Alta:
A este grupo de países con recursos económicos suficientes, capacidad técnica, participación comunitaria y tradición históricas de políticas sociales, se sugieren las siguientes recomendaciones:
• Promover la consolidación de sus SPS, a través de de diferentes alternativas de tipo institucionales (leyes, reglamentaciones, etc.), económicas (ampliación de las partidas, financiamiento estratégico, etc.) y burocráticas (política de recursos humanos). El propósito es que los SPS puedan fortalecerse institucionalmente, se conciban en mediano plazo y no dependan de los gobiernos, sino que se conciban como políticas de Estado. De cualquier forma, es importante destacar algunas diferencias entre los países de este grupo y consideraciones más específicas.
En el caso de la Argentina, si bien la Asignación Universal por Hijo, es un avance muy importante, debe procurar que la política se convierta en ley y además terminar de consolidar un sistema integrado de información, monitoreo y evaluación de los nuevos sectores incluidos, como manera de pensar un punto de partida hacia políticas de reentrenamiento laboral, de fortalecimiento del eje productivo, de políticas sanitarias y de juventud. Brasil, ha conformado un SPS con importantes recursos y dispositivos legales y reglamentarios, pero debe ampliar la cantidad de beneficiarios a su programa principal Bolsa Familia. Aun, siendo la política de promoción social más importante de América Latina, todavía quedan excluidos muchos grupos en condición de vulnerabilidad. En México, el problema central es este mismo, la cantidad de personas incluidas es considerablemente menor que en Brasil. En ese sentido, en los próximos años la tarea debe ser alcanzar cierto grado de pasividad, lo que significaría modificar algunas reglamentaciones que tienden a focalización, principalmente en el Programa Oportunidades. En Chile, el SPS tiene una buena cobertura integrada, aunque las transferencias monetarias deben incrementarse y universalizarse ya que el núcleo duro de la pobreza tendrá un nuevo “piso” para sus posibilidades de inclusión social.
Categoría II. Autonomía Media
Este grupo de países tiene la tarea de conformar sus SPS. Si bien algunos países han logrado altos niveles de eficiencia en programas de protección social, esto funciona como un punto partida, y requiere plantear como punto de llegada un SPS. A continuación se destacan algunas recomendaciones:
• Este grupo de países han podido generar programas de protección social a partir de un eje en particular. Desde este punto de partida hacia el punto de llegada entendido como conformación del SPS, puede haber diferentes recorridos debido a las características de cada país. No obstante, por la necesidad de incrementar los recursos o tal vez, la conformación de una burocracia eficiente y de superar y modificar algunos mecanismos de participación comunitaria muy poco relevantes, el desafío es profundizar el camino ya establecido a partir de un programa en particular: alimentario, de transferencia de ingresos, productivo, familiar o vinculado a los jóvenes.
• En el caso de Colombia la política social tiende a ser masiva llegando a 1,5 millón de familias, pero son excluidos gran parte de la población rural o cercana a las zonas de conflicto armado. Los Programas dependientes del Ministerio de Protección Social aún no han conformado un SPS ya que la prioridad es la seguridad ciudadana y el combate a la pobreza. Costa Rica, tiene una larga trayectoria de políticas sociales inclusivas, recursos considerables y, dentro de los tres, es el país que mejor se encamina hacia un SPS. Sin embargo, no ha desarrollado burocracias eficientes ni la universalidad e integralidad se ha dado, ya que sólo prioriza el eje alimentario acorde con los problemas sociales existentes. Una iniciativa a considerar sería universalizar el Plan de Intervención Familiar y orientarlo hacia perspectivas más integrales. Panamá, con una corta tradición en la existencia de SPS, ha comenzado desde 2005 a abordar la problemática social desde el eje de seguridad alimentaria con el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional pero todavía está en los inicios. Si bien su nivel de gasto social es importante, requiere de políticas en lo productivo y transferencia de ingresos y de juventud, como así también en la conformación de burocracias estatales acordes con la problemática.
Categoría III. Autonomía Baja
Este grupo de países se encuentra más alejado en su trayectoria hacia conformación de un SPS. El recorrido recomendado, establecería en primer lugar, desarrollar programas de protección social y luego SPS. En el caso de los países con baja autonomía, se recomiendan las siguientes líneas de acción:
• Realizar diagnósticos previos para identificar las problemáticas más urgentes a resolver y a partir de allí proponer un programa nacional integral, identificando la institucionalidad, los recursos y los actores necesarios para ello. En el caso de los dos países de este grupo, esa etapa está en curso, no así la conformación de las burocracias y los recursos necesarios para ello.
• En el caso de Ecuador, además de que los recursos son muy escasos, hay pocas agencias estatales con tradición histórica y actores eficientes involucrados en la política social. La creación del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social y la existencia de ciertos derechos en la Constitución, plantea un primer paso que debe ser completado con un programa integral a mediano plazo. Podría ser el caso del eje alimentario y en particular en la población indígena que representa el 80% de la población. Perú, si bien tiene una mayor tradición que Ecuador en materia de protección social, su política de lucha contra la pobreza es precaria y sus acciones muy fragmentadas. Se observa una baja inversión social desde hace varios años, especialmente orientada al eje alimentario, y sólo en parte al productivo. El país debería universalizar la seguridad alimentaria, reorientarla y profundizarlo a través de políticas de transversalidad en las acciones de transferencia.
Los retos centrales
Sobre estas ideas y partiendo de la base de que nos encontramos frente al cierre de un ciclo de políticas sociales y al debate acerca de cómo debemos seguir se proponen a continuación diez ideas en torno a cual podría ser el rol o la estrategia a encarar por los organismos internacionales para incidir en la evolución de la situación social de los próximos años.
La evolución de la situación social de los próximos años presenta una serie de desafíos clave:
1. A mediano y largo plazo, las políticas sociales van a estar hegemonizadas por lo referido a la inclusión de los jóvenes y a la problemática en torno a su inserción y a los ejes de seguridad, trabajo y educación.
2. Los grandes centros urbanos son un mundo absolutamente diferente al resto como problema para la política social y es en dónde se concentran la gran mayoría de los pobres en estos países de América Latina. Establecer miradas específicas sobre estas realidades, integrando las dimensiones de atención social, infraestructura básica, intervención policial, mercado informal de trabajo y poder judicial es una de las tareas pendientes que tiene la política social.
3. El núcleo del problema está en la desigualdad en la medida en que estos procesos han achicado la pobreza pero no redujeron de manera significativa la brecha entre los más ricos y los más pobres. Es fuente de tensión y de violencia en la medida en que genera privación relativa (brecha entre las expectativas de consumo y los ingresos reales). Hacen falta instrumentos económicos para modificar esta situación, más allá de políticas universales que puedan dotar de recursos a la población más pobre. Pareciera necesario incorporarles propuestas más estructurales en lo referido a la política económica vinculadas con procesos de reforma impositiva y análisis en torno a los sistemas tributarios en estos países.
4. Resulta necesario una reforma del funcionamiento administrativo de las áreas sociales que otorguen velocidad a los desembolsos y que achique la distancia entre las necesidades sociales y los tiempos organizativos de las burocracias estatales. El desafío de la etapa que viene es crear un sistema administrativo para la política social diferente, tomando experiencias como la de las agencias en Chile o algunos mecanismos descentralizados en Brasil o Argentina.
5. El microcrédito es claramente una política de reducción de la pobreza para estos países en la medida en que a los pobres que trabajan les falta esencialmente capital para renovar maquinarias y tecnologías y dar un salto de escala en el proceso productivo. El crecimiento económico podría impactar sobre estos países en los próximos años da una oportunidad de poner en marcha políticas de este estilo en escala y muy masivas.
6. Los últimos años han mostrado avances desiguales en estos países respecto de los esquemas participativos, y no se han podido consolidar mecanismos institucionales permanentes de trabajo conjunto entre Estado y sociedad civil. Con el debate hoy instalado acerca de la universalidad y con la necesidad de descentralizar fondos de estados nacionales que concentran en exceso, reaparece la necesidad de promover instancias locales de participación comunitaria.
Nuevos objetivos para nuestras comunidades de naciones
En las dos últimas décadas, el desarrollo de América Latina, en el marco de la globalización y de los cambios que produce la economía mundial, está muy asociado al fortalecimiento institucional de organismos como el MERCOSUR, el UNASUR, el ALBA, la Comunidad Andina de Naciones, entre otras. De su consolidación dependerá la capacidad de la región para interactuar internamente y para posicionarse frente al resto de los bloques internacionales.
Este fortalecimiento institucional no es sólo necesario sino que se convierte en una meta posible de alcanzar. En el último tiempo, Latinoamérica ha logrado saldar un déficit histórico vinculado a su escasa capacidad de tomar decisiones y actuar como un bloque unificado. Tres importantes cambios asociados al actual momento histórico explican este logro reciente: el primero se asocia a la existencia de mandatarios presidenciales y actores políticos con una mirada común en términos de tendencias y procesos políticos latinoamericanos; el segundo se vincula al contexto macroeconómico favorable, basado en la revaluación que han tenido las materias primas y los alimentos y donde se proyecta la continuidad de este crecimiento sustantivo para los próximos años; y el tercero responde a los frutos de un proceso de institucionalidad regional que comenzó a fines de los años ochenta.
Así como la Unión Europea estableció parámetros económicos, ahora llegó el momento de los parámetros sociales. Con el viento político y económico a favor, llegó la hora de establecer las metas sociales a nuestras comunidades de naciones latinoamericanas, y definir un piso mínimo de acceso a derechos y ciudadanía por debajo del cual nadie pueda estar.
Si bien el eje social de la región ha comenzado a tener un rol más protagónico, generando fondos y políticas sociales de acuerdo común entre los países latinoamericanos, el gran desafío es darles mayor escala a las áreas sociales de los bloques regionales, con la mirada puesta en el desarrollo y el equilibrio de las asimetrías. Para ello, será necesario establecer un conjunto de parámetros sociales para la región. Así como en países como la Argentina existen determinadas metas educativas -como la terminalidad de la secundaria, o la cobertura a través de la Asignación Universal por Hijo-, también será de gran utilidad establecer pisos mínimos a ser alcanzados por todos los países de la región sobre vivienda social, salud, educación y condiciones de trabajo. Para el cumplimiento de estas metas comunes, será necesario definir de forma paralela un fondo específico de recursos donde los países más fuertes, Brasil, México, Colombia, Venezuela y Argentina, tendrán que hacer el mayor esfuerzo para que todos los países acuerden un denominador común de acceso a derechos y ciudadanía.
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