Por Daniel Arroyo
Publicado en El Cronista WE el día viernes 13 de Septiembre de 2013
El ex viceministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo, escribe para El Cronista WE. Repasa la evolución de las políticas sociales a lo largo de las tres últimas décadas: del PAN de Alfonsín hasta las políticas focalizadas de Menem. Y el salto hacia la universalización a partir de la AUH durante el kirchnerismo. Las cuentas pendientes para la cuarta década.
1 La política social argentina de los ‘80 y ‘90
La evolución del ciclo completo de los 30 años de democracia nos deja resultados diversos y contradictorios en lo social. La emergencia del Gobierno de Alfonsín trae un cambio importante en la política social que es el surgimiento del PAN (Plan Alimentario Nacional) como el primer programa que reconoce algo poco visible en Argentina: el problema del hambre. Se trata de una política que va a tener muchas dificultades de implementación pero que tiene su principal valor en ir a fondo en un tema que hasta allí no estaba en la agenda pública. El intento de reforma del esquema de organización sindical (rápidamente truncado) es el otro eje de política social de ese gobierno.
Las crisis económicas reiteradas desde el ‘87 y, especialmente, el efecto brutal que la hiperinflación va a tener en los sectores pobres no sólo va a acelerar el cierre de ese ciclo político, sino que también va a inaugurar una nueva demanda social: la estabilización de precios.
Así, las políticas sociales bajo el gobierno de Menem van a tener como eje central la convertibilidad y un proceso de ajuste económico que en un momento parece ser útil para resolver el mal mayor que fue la híper. Los ‘90 marcan el surgimiento de las políticas sociales focalizadas sobre la base de que había que identificar a los grupos vulnerables y sobre ellos aplicar políticas de contención hasta que la economía se acomodara y derramara sobre los más pobres.
Esa idea se plasmó en diversos programas (muchos financiados en base a endeudamiento con organismos internacionales) que se ejecutaron con mayor o menor capacidad técnica pero que dejaron de tener capacidad de contención a partir del "efecto tequila" del ‘95, cuando la nueva crisis internacional mostró la verdadera escala del problema social en Argentina.
Nuestro país termina el 2001 con 57% de pobreza, 28% de desocupación y 60% de informalidad económica. Es evidente que fue una década perdida en lo social. La idea de la teoría del derrame, de menos Estado y más mercado dio muy malos resultados sociales. Contrariamente, se puede decir que los últimos años han sido de mejoras en lo social, tanto para Argentina como para América latina.
2 ¿Qué pasó en la última década?
A partir de allí, es importante analizar cómo evolucionó la política social en estos años y cuál es la agenda de problemas que deben ser resueltos en esta década si efectivamente queremos dar vuelta una estructura social que sigue siendo muy desigual en nuestro país.
Las acciones del Estado en esta última etapa pueden analizarse a partir de tres momentos diferenciados:
En la primera etapa, del 2003 al 2009, la política social se basa en tres grandes ejes:
* Lo alimentario. La idea de fortalecer tanto la asistencia alimentaria como la comensalidad en el hogar. Se trata de salir paulatinamente de la entrega de los bolsones de comida o comedores y promover que la gente vuelva a comer en la casa.
* Lo productivo. La idea presente aquí es que la gente sola no consigue trabajo y que el Estado tiene que incidir en la formación y capacitación laboral, en el acompañamiento de las personas para conseguir trabajo y financiar al sector informal de la economía. Financiar máquinas, herramientas, insumos, bienes de capital, que parte de la base de que el entrar en el mundo del trabajo es un trabajo en sí mismo que requiere del acompañamiento estatal.
* La transferencia de dinero condicionada. Se trata de programas sociales que otorgan dinero a las personas para cumplir determinadas condiciones (trabajar un número de horas o presentar certificados de sus hijos). El primer programa fue el Plan de jefes y jefas de hogar, que en mayo de 2002 alcanza a 2.200.000 personas y luego se complementa con el Plan Familias que diferencia los importes que reciben los hogares en función del número de hijos. La idea clave acá es que la pobreza tiene un claro componente en la falta de ingresos de las familias y que el rol del Estado es capitalizar a los sectores pobres.
Esta primera etapa presenta el intento de ir saliendo de los programas focalizados de la década anterior y apunta a la masividad. La política social en ese período amplía su cobertura, incorpora también un nuevo sector de jubilados, pero no termina de definir un cambio estructural.
La segunda etapa está marcada por la puesta en marcha, en diciembre del 2009, de la Asignación Universal por Hijo (AUH). Se trata no sólo de la inversión social más significativa en términos relativos de América Latina sino que implica un cambio conceptual: es el primer modelo de política social que busca equiparar derechos de los hijos de los trabajadores formales e informales, apuntando a que el salario familiar se transforme en un derecho que les corresponda a todos más allá de la posición laboral de los padres.
Hoy tiene 3.400.000 chicos bajo cobertura y representa una transferencia anual de casi 16 mil millones de pesos. Se vinculan aquí dos acciones conjuntas de manera positiva: se sube un piso la línea de ciudadanía (gran parte de la población arranca de un piso más alto en el nivel de ingresos) y se fomenta el consumo local.
Se puede decir que en esta etapa se produce un giro en la política social en la medida en que se universaliza una base de ingreso a través de la AUH. Es claro que en este proceso quedan varias cuestiones pendientes como la extensión a los sectores que aún no se ha llegado o la sanción de una ley que consolide este derecho.
La tercera etapa es más difusa, se desarrolla a partir de un conjunto de acciones que se consolidan en los últimos años y que van desde la consolidación de una gran red de atención social por parte del Estado, la ampliación de las pensiones no contributivas y, lo más novedoso, el crecimiento de los programas para inserción de jóvenes en el Ministerio de Trabajo y la inclusión digital de los estudiantes secundarios a través del Ministerio de Educación.
3 Las cuestiones pendientes
a) La política alimentaria tiene un gran desafío aún que es cómo apuntarle a la calidad nutricional. La Argentina tiene un alto nivel de cobertura, pero tiene un desafío de la calidad. La política alimentaria debería ir no tanto a más cobertura, bolsones de alimentos o más tarjetas (hacia ahí fue evolucionando) sino a mejorar la promoción de la calidad.
b) El segundo gran paquete del debate de la política pública tiene que ver con el mundo de la empleabilidad y el emprendedorismo, es decir, el trabajo y la producción. Se han dado avances claros con programas como Más y mejor trabajo, o mecanismos de apoyo y acompañamiento para que la gente consiga trabajo, el Estado ha tenido un rol en la intermediación laboral en la discusión con sindicatos y empresarios sobre los salarios mínimos. Sin embargo hay un rol muy activo que el Estado debería fortalecer que es acompañar a la gente a conseguir trabajo; hacer el rol de agencia de empleo.
c) La otra parte del mundo del trabajo está asociada a los microcréditos y los emprendimientos laborales de las personas que están buscando generar su propia actividad productiva. El gran desafío es masificar el crédito a tasa baja para los sectores más pobres. Masificar es generar mecanismos rápidos para transferir dinero a las cuatro millones de personas que necesitan trabajo, que requieren máquinas y herramientas.
d) Otro eje en el que hay cuestiones pendientes tiene que ver con el sistema previsional. Si bien se ha avanzado en la equiparación de derechos entre el sistema de trabajo formal y el informal, el modelo normativo nacional sigue reproduciendo las asimetrías laborales en la jubilación. Hubo grandes cambios con las pensiones no contributivas, los mayores de 70 años, los niños con discapacidad; también con las pensiones anticipadas y en este sentido también podemos decir que la AUH también modificó la estructura de pensión en la Argentina. Las transformaciones en el sistema de seguridad social achataron la pirámide, es decir, hoy hay más personas que cobran la mínima, más gente que se ha incorporado y, a la vez, se redujo la brecha con aquellos que han contribuido en su vida laboral. De esta manera, se constituye un sistema que camina hacia la universalidad, equiparando derechos en el corto y mediano plazo, aparece el desafío de dotar de sustentabilidad a este esquema.
e) Finalmente, el desafío de mayor relevancia está vinculado con los adolescentes y jóvenes: la situación de las 900.000 personas de 16 a 24 años que no estudian ni trabajan. La transformación de esta realidad es clave no sólo para cumplir con sus derechos, sino también para definir qué país queremos para los próximos 20 años. Es por esto que me detendré con mayor detalle en este punto. La atención específica y adecuada destinada a ellos es una deuda pendiente en la mayoría de los países del mundo, sobre todo en los más pobres y con mayores índices de desigualdad. Cómo hacer para que aquellos que están fuera del sistema puedan revertir su realidad actual y construir mejores futuros, representa un gran desafío técnico y político. Cuando hablamos de jóvenes que no estudian ni trabajan nos referimos a chicos y chicas que, en plena edad de desarrollo no hacen nada, o que entran y salen del trabajo y de la escuela con mucha frecuencia, que no logran sostenerse en el sistema laboral ni en el educativo.
Si miramos de cerca el problema vinculado a la inclusión en el sistema laboral, advertimos algo complejo de modificar por su raíz cultural: los chicos no tienen problemas para aprender la tarea en sí misma sino con la rutina del mundo del trabajo. El problema de los jóvenes pobres no es entender cómo hacer un trabajo, sino el hecho de ir a trabajar todos los días ocho horas. Para entenderlo y diseñar las estrategias para cambiarlo es necesario ubicar esta problemática en el contexto histórico y recordar que muchos de estos jóvenes no han visto ni a sus padres o madres, ni a su abuelo trabajar.
El hacinamiento y las adicciones son otros dos graves problemas vinculados a esta realidad: el ciclo que suele repetirse en los grandes centros urbanos es el de un chico que comienza estando hacinado en su casa, se va a la esquina porque hay más lugar y mejores condiciones, ahí empieza a consumir porque todos lo hacen y luego comienza a endeudarse. Y en ese momento es cuando muchas veces se le acerca una persona a ofrecerle alguna alternativa ilegal para cancelar su deuda. Esta es la realidad en la que muchos jóvenes son víctimas y que se completa con la estigmatización por parte de gran parte de la sociedad, muchas veces alimentada por los medios de comunicación, identificando a éstos jóvenes como los culpables de la inseguridad.
4 Una nueva estructura social
No sólo se produjeron cambios en las políticas sociales, sino que también se modificó la estructura social en nuestro país con características bien diferenciadas a la de los ‘70 (una sociedad integrada y con movilidad social ascendente) y a la de los ´90 (con el surgimiento de los "nuevos pobres" y la movilidad descendente).
Esta estructura social se puede ver, al menos, en base a cuatro realidades diferentes:
Por un lado, aparece el sector de pobreza estructural, que continúa con las mismas características conceptuales, sin cubrir sus necesidades mínimas, que está concentrado en los grandes centros urbanos y, especialmente, en el NOA, el NEA y el conurbano. Se trata de personas que no cubren lo mínimo, tiene pobreza intergeneracional, no están incorporadas al mundo del trabajo pero son sujetos de gran parte de las políticas sociales y mejoras parciales en la infraestructura básica. Sin duda, los sectores de pobreza estructural a inicios de 2012 son menores y están mejor que en los ‘90, aunque continúan con similares dificultades de inserción laboral.
Otro grupo que compone la estructura social vigente está integrado por los sectores vulnerables vinculados al mundo del trabajo informal (Argentina tiene cerca de un 35% de informalidad económica), sea por trabajo no registrado o, la mayoría, por ser cuentrapropistas (gasista, plomero, etc.). Los sectores vulnerables se auto-sostienen económicamente y viven de su propio ingreso, no tienen asistencia estatal directa aunque, en ocasiones, pueden ser beneficiados por la AUH. Lo que marca su modo de vida es la precariedad y la falta de previsibilidad. Un docente tiene idea de lo que va a ganar durante un año, puede proyectar sus vacaciones si tiene o no ahorros. Tiene un horizonte de futuro bastante claro. Contrariamente, los sectores vulnerables no gozan de esta posibilidad. Pueden ganar más o menos pero esa falta de previsibilidad es, en gran parte, su preocupación. También paga más impuestos y tiende a ver al Estado como generador de políticas para el sector de pobreza estructural y no para sí mismo. Estos grupos, a diferencia del fenómeno de la nueva pobreza, no están en un proceso de movilidad ascendente.
La clase media en Argentina se reconstruye vinculada al Estado y al mercado interno. Los docentes, los trabajadores estatales, los empleados vinculados al sector privado vuelven a formar parte de la clase media pero con algún nivel de integración y no en situación de precariedad. Asimismo, se puede observar el aumento del consumo y de la previsibilidad.
Por último, la clase alta continúa con sus niveles de diversificación de intereses productivos en un marco en el que la concentración económica continúa siendo el factor determinante.
En definitiva, se puede decir que la Argentina está frente a una nueva estructura social. Ha resuelto algunos problemas consolidados en años anteriores y ya no tiene un fenómeno generalizado de movilidad social descendente. También reconstruyó el aparato estatal, tanto en la atención para los sectores de pobreza extrema como en la consolidación para los que tienen trabajo en el sector público. Sin embargo, aún no ha logrado rehacer la idea del camino de la movilidad ascendente por medio de la educación. Este es un problema serio porque hay un contexto de mejora económica en el que no se logra visualizar cuál es el trayecto que se debe seguir para que a nuestros hijos les vaya mejor que a nosotros. Queda claro, entonces, que los próximos años nos enfrentan al desafío de integrar y reconstruir la movilidad social ascendente.
