Artículo publicado en el número de abril de la Revista Criterio
Por
Daniel Arroyo
América Latina experimentó un importante
crecimiento sostenido en la última década, que provocó una sustancial mejora en
los indicadores sociales de cada uno de los países de la región. Pero creemos
que esta mirada general sobre las mejoras sociales debe complementarse con un
análisis más fino acerca de qué nuevos conflictos y tensiones se presentan. Ese
balance nos permitirá diseñar políticas más precisas para luchar contra la
pobreza y la desigualdad, que aún afecta a muchos latinoamericanos.
En ese sentido, se observa que la región en el
período 2002-2007 tuvo un crecimiento sostenido del Producto Bruto Interno que
para el año 2007 se ubicó en el 5,7% en promedio regional, y que ha permitido mostrar
en todos los países de la región una mejora en los indicadores sociales de
pobreza e indigencia. No obstante, a partir la crisis financiera internacional de
2008, el aumento de los precios de los alimentos, el incremento de la inflación
y factores propios de las coyunturas nacionales hicieron que esta tendencia se
moderara.
En cuanto a la magnitud de la pobreza, Argentina y
Chile se encontrarían en un primer grupo con bajos o moderados niveles de
pobreza. Brasil y México se ubicarían en un segundo grupo de nivel medio bajo.
De todas formas, se trata de sociedades con importantes desigualdades
regionales y entre los diferentes sectores de población. El nivel más alto de
pobreza lo tienen Perú, Colombia y Ecuador, cuyos indicadores de pobreza varían
entre 40 y 55 por ciento del total poblacional. Por tanto, la situación en
estos países es realmente crítica: la mitad de la población no percibe ingresos
que le permitan cubrir sus necesidades primarias.
En el caso de Brasil en esta última década ha
logrado descender las estimaciones de pobreza, lo que permite ubicarlo dentro
de los países con nivel medio bajo de pobreza. Junto con Bolivia es el país que
tuvo el mayor descenso de los indicadores de pobreza, a razón de tres puntos
porcentuales por año. De todas formas, el problema más grave en Brasil es la
desigualdad persistente en el tiempo. Similar comportamiento es el de México,
que se destaca por los graves problemas de pobreza rural y de desigualdad.
La desigualdad se encuentra estrechamente
vinculada a la pobreza, y muestra los patrones de distribución de ingresos
entre los distintos grupos sociales y la brecha entre ambos. La región sigue
siendo una de las más desiguales del mundo, lo que afecta el acceso a
condiciones dignas de bienestar y de ciudadanía de una gran parte de la
población de los países. Si bien en la última década se corrobora cierta
tendencia a la mejora de la distribución del ingreso en la mayoría de los
países estudiados, se trata de una reducción muy poco significativa que no
modifica los patrones de distribución regional, claramente inequitativos. Estas
desigualdades operan en el acceso a los servicios básicos como salud y
educación y a la inclusión laboral de las personas. Hoy ya no es posible hablar
de pobreza sin considerar que cada vez es mayor el sentimiento de privación
relativa que tiene la población en general. La brecha entre las expectativas de
consumo en relación con los ingresos reales de las personas reconfigura las
nociones de inclusión y exclusión.
La informalidad y la precarización de los puestos
de trabajo imprimen un sesgo importante en la calidad de la inserción laboral
de las personas y afecta particularmente a los sectores pobres. Datos de la CEPAL muestran que la tasa
de desempleo abierta resulta mayor para los tramos de edad comprendidos entre
los 15 y los 29 años y desciende conforme avanza la edad de la población.
Asimismo, las mujeres jóvenes se encuentran en una situación aún mayor de
desventaja respecto de los varones con tasas de desempleo del orden del 23 por
ciento para el tramo entre 15 y 19 años y del 17 por ciento entre 20 y 24 años.
En relación a los sistemas de políticas sociales,
se observa una tendencia general que muestra que las prioridades pasan por la
asistencia y la seguridad social y, en segundo término, la educación. En
general el 50 por ciento de la inversión en gasto social la tiene el sistema de
seguridad y asistencia social, seguido por el 20 por ciento de inversión en
educación. En tanto salud alcanza un nivel de gasto similar aunque menor al de
educación, alcanzando en ciertos casos al 20 por ciento del total del gasto
social.
A partir de la extensión de la Asignación por Hijo, la Argentina ha provocado
uno de los cambios conceptuales más significativos en relación a los sistemas
de protección social de la región. Ahora debe procurar que la política se
convierta en Ley y además terminar de consolidar un sistema integrado de
información, monitoreo y evaluación de los nuevos sectores incluidos, como
manera de pensar un punto de partida hacia políticas de reentrenamiento
laboral, de fortalecimiento del eje productivo, de políticas sanitarias y de
juventud.
Brasil, por su parte, ha conformado un sistema muy
masivo, con importantes recursos y dispositivos legales y reglamentarios. Pero
debe ampliar la cantidad de beneficiarios a su programa principal Bolsa
Familia. Aún siendo la política de promoción social más importante de América
Latina, todavía quedan excluidos muchos grupos en condición de vulnerabilidad.
UNA NUEVA ETAPA
Los sistemas de protección social en los países de
la región deben considerarse como política de Estado debido a la situación
social caracterizada por altos niveles de exclusión. Así, el objetivo central
de una política de esas características debe pretender un sentido de la
integralidad, evitando la dispersión de recursos y la duplicación de
estructuras. El propósito de priorizar una gestión de mayor impacto en la
inclusión social, supone un trabajo de unificación y articulación de recursos,
circuitos administrativos y gestiones compartidas y especializadas por tipo de
prestaciones o beneficiarios a atender.
Es importante que cada nivel local, provincia o región, actúe en forma
coordinada.
La evolución de la situación social de los
próximos años presenta una serie de desafíos clave. En primer lugar, a mediano
y largo plazo, las políticas sociales van a estar hegemonizada por lo referido
a la inclusión de los jóvenes y a la problemática en torno a su inserción y a
los ejes de seguridad, trabajo y educación. Hacen falta planes masivos
destinados a la capacitación y el ingreso de los jóvenes al mundo laboral, con
una red extendida de tutorías.
En segundo término, los grandes centros urbanos
son un mundo absolutamente diferente al resto como problema para la política
social y es en dónde se concentran la gran mayoría de los pobres en estos
países de América Latina. Establecer miradas específicas sobre estas
realidades, integrando las dimensiones de atención social, infraestructura
básica, intervención policial, mercado informal de trabajo y poder judicial es
una de las tareas pendientes que tiene la política social.
En tercer lugar, el núcleo del problema está en la
desigualdad en la medida en que estos procesos han achicado la pobreza pero no
redujeron de manera significativa la brecha entre los más ricos y los más
pobres. Es fuente de tensión y de violencia en la medida en que genera
privación relativa (brecha entre las expectativas de consumo y los ingresos
reales). Hacen falta instrumentos económicos para modificar esta situación, más
allá de políticas universales que puedan dotar de recursos a la población más
pobre. Pareciera necesario incorporarles propuestas más estructurales en lo
referido a la política económica vinculadas con procesos de reforma impositiva
y análisis en torno a los sistemas tributarios en estos países.
El cuarto eje marca la necesidad de una reforma
del funcionamiento administrativo de las áreas sociales que otorguen velocidad
a los desembolsos y que achique la distancia entre las necesidades sociales y
los tiempos organizativos de las burocracias estatales. El desafío de la etapa
que viene es crear un sistema administrativo para la política social diferente,
tomando experiencias como la de las agencias en Chile o algunos mecanismos
descentralizados en Brasil o Argentina.
En quinto lugar, el microcrédito aparece
claramente como una política de reducción de la pobreza para estos países en la
medida en que a los pobres que trabajan les falta esencialmente capital para
renovar maquinarias y tecnologías y dar un salto de escala en el proceso
productivo. El crecimiento económico podría impactar sobre estos países en los
próximos años da una oportunidad de poner en marcha políticas de este estilo en
escala y muy masivas.
Finalmente, se observa que en los últimos años se han
mostrado avances desiguales en estos países respecto de los esquemas
participativos, y no se han podido consolidar mecanismos institucionales
permanentes de trabajo conjunto entre Estado y sociedad civil. Con el debate
hoy instalado acerca de la universalidad y con la necesidad de descentralizar
fondos de estados nacionales que concentran en exceso, reaparece la necesidad
de promover instancias locales de participación comunitaria.
América Latina es una
región con territorios vastos, muchos recursos naturales con talento y más de
dos décadas de ejercicio de la democracia, Es una región con porvenir. Depende
de nosotros, de lo que hagamos en el corto y mediano plazo, la posibilidad de
tener sociedades más inclusivas, más integradas, en 2020. El contexto
internacional, más allá de los vaivenes actuales, parece darnos una nueva
oportunidad. No la podemos desaprovechar.
