En la Argentina, más de 45% de la población mayor de 18 años recibe en forma directa y mes tras mes ingresos que provienen del Estado. Se trata de unas 13 millones de personas, si se incluye a los empleados públicos -de Nación, provincias y municipios-, jubilados, beneficiarios de pensiones no contributivas y de planes de empleo y cooperativas, y los hogares a los que llega la Asignación Universal por Hijo, según datos de varias fuentes consultadas por LA NACION y en una estimación conservadora, ya que se tuvo en cuenta que podrían existir superposiciones. La magnitud y el ritmo de crecimiento de las cifras llevan a que el tema sea disparador de análisis que se alinean tras las perspectivas fiscal, política y social (se da el debate, en este último caso, sobre la dinámica ideal de ingreso y egreso de personas a planes de transferencia de recursos).
El número de empleados estatales es superior en 52% al de 2002. Llega a 3,32 millones entre los puestos de planta permanente y las personas contratadas en las administraciones de nivel nacional, provincial y municipal, según un informe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), con datos a 2012. En la década se sumaron, en promedio, 312 puestos por día. El empleo privado, en el período, avanzó mucho menos: 22 por ciento.
Solamente en la administración nacional hay 570.000 ocupados, un tercio más que una década atrás. Pero los planteles crecieron con mucha más fuerza en el conjunto de provincias (47%) y en los municipios, donde hoy trabajan ocho personas más por cada 10 que lo hacían en 2002.
"Desde 2007 el empleo público crece más que el privado; sólo en 2012, cuando la ocupación en la actividad privada subió apenas un 0,1%, el Estado incorporó 133.000 personas, un 4,3% de las que había", analiza la economista de FIEL Nuria Susmel. ¿A qué responde eso? Las estatizaciones, que llevaron a gestiones empresariales en manos de movimientos militantes, ofrecen parte de la respuesta: en bancos y compañías estatales las dotaciones pasaron de 27.700 a 100.327 entre 2002 y 2012.
"Puede ser también que el empleo público se haya transformado en un plan para evitar más desocupación", agrega Susmel. En las provincias se dan situaciones dispares en cuanto al peso que la ocupación estatal tiene sobre la totalidad de puestos. Al tope del ránking está Tierra del Fuego, con 29,1% de empleo público. Con índices superiores a 20% aparecen Catamarca, Santa Cruz, Neuquén, La Rioja y Formosa. En los últimos cuatro casos, la desocupación medida por el Indec logra ubicarse por debajo de la tasa promedio, de 7,9% de la población activa en el primer trimestre del año. Con índices por debajo del 10% en la relación entre puestos públicos y empleo total, Santa Fe, Córdoba, Buenos Aires y la Capital Federal son las jurisdicciones con dependencia más baja.
La transferencia, en las últimas décadas, de responsabilidades de la función pública desde el nivel nacional al provincial, y en algunos casos al municipal, se presenta como uno de los motivos para las contrataciones. Según Soledad Pérez Duhalde, coordinadora de Análisis Macroeconómico de la consultora abeceb.com, ésa es una de las causas del rojo actual en las cuentas públicas locales.
"Por el impacto fiscal, el empleo dejó de crecer tanto y en algunos casos ya no se renuevan contratos", dice la analista, que destaca que hay una relación directa entre la suba del gasto en personal y el deterioro de las cuentas públicas provinciales. En 2003, la licuación de los salarios llevó a un superávit que siguió hasta 2007. Al año siguiente, con un crecimiento del gasto en personal (por recomposición de ingresos y creación de puestos), el signo se volvió negativo.
La sustentabilidad es también una materia pendiente de debate en el sistema previsional. La Anses paga 5,9 millones de jubilaciones y pensiones, un número al que se agregan las prestaciones a cargo de las provincias que mantienen bajo su jurisdicción las cajas propias para sus empleados públicos (entre ellas, Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos).
De acuerdo con un informe de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), algo más de 2,3 millones de beneficios del régimen jubilatorio nacional corresponden a la moratoria, que permitió acceder a un haber mensual a quienes no habían hecho ningún aporte o los habían hecho en forma insuficiente para ganar el derecho a la jubilación. Esos beneficios se otorgaron sin que previamente se hicieran cálculos de cuántos serían, ni del costo que implicarían a futuro.
Más allá de ese aspecto de la falta de previsión (que bien podría plantearse para el régimen jubilatorio en general), el llamado plan de inclusión plantea una distorsión desde el punto de vista de acceso a derechos para los ciudadanos. La moratoria que permite pagar deudas de aportes a valores históricos y en cuotas que se descuentan de los haberes mensuales, es un plan que sólo admite la adhesión por aportes no abonados que hayan vencido en períodos previos a octubre de 1993. ¿Qué significa esto? Que el paso del tiempo elimina progresivamente la vigencia del programa, y se discrimina entonces por razones de edad.
El estudio de la ASAP estima, con datos de los censos nacionales, que en 2001 el 70% de la población mayor de 65 años estaba cubierta por una prestación, y que en 2010 el índice trepó a 90 por ciento. Pero, por lo antes comentado, volverá a caer.
En el segmento de pensiones no contributivas que gestiona el Ministerio de Desarrollo Social, los beneficiarios son 1,28 millones según el último dato oficial, de junio de 2012. En la última década, ese número creció un 275%, ya que a fines de 2002 poco más de 340.000 personas recibían esos pagos. Son prestaciones que insumen el 70% del gasto de $ 35.900 millones presupuestado para este año para la cartera, según un análisis de la Fundación Konrad Adenauer. Más de 90% de las pensiones no contributivas son las llamadas asistenciales, hoy de 1730 pesos mensuales, que se dan por vejez, invalidez y a madres de siete o más hijos. Dato llamativo: los beneficios por invalidez se multiplicaron por 10 en la década y hoy son más de 790.000.
La Asignación Universal por Hijo (AUH), instrumentada a fines de 2009, implicó extender un derecho de trabajadores formales a desocupados y asalariados en negro. Las cifras de la Anses indican que son 1,84 millones las familias a las que llega el beneficio, por más de 3,6 millones de niños. El beneficio, de $ 460, abarca a quienes trabajan en el servicio doméstico y se accede por etapas: $ 368 se cobran mes a mes y el pago se completa, anualmente, contra la presentación de certificados de escolaridad y salud.
"Hay más cobertura y gente que está mejor; hoy la inflación complica pero en las familias saben que tal día del mes contarán con un ingreso", evalúa Daniel Arroyo, que fue secretario de Políticas Sociales al inicio de la década y que hoy está en las filas de Sergio Massa. "Se equiparó un sistema no contributivo al contributivo, pero ahora eso plantea un desafío importante de sustentabilidad", agrega.
El esquema de pagos de la AUH previó el "enlace" con el sistema de asignaciones familiares del empleo formal. Las personas que consiguen un puesto no dejan entonces de percibir el monto por hijo. Pero en la práctica, el esquema puede chocar con el mismo problema que hoy tiene el impuesto a las ganancias: la falta de actualización en un contexto inflacionario. Para los asalariados formales, el monto de $ 460 es el que corresponde a las familias en las que el ingreso total no supera los $ 4800; cuanto mayor es el sueldo, la prestación se reduce, hasta la desaparición del derecho.
Entre los planes con objetivo declarado de promover el empleo, el principal del Ministerio de Trabajo es el llamado seguro de capacitación y empleo, con 350.000 beneficiarios, según el informe de la ASAP. Se paga una prestación que lleva años sin actualizar, de $ 225. Aunque el paso por el plan suele abrir la posibilidad de recibir otras asignaciones.
Gestionado por la cartera de Desarrollo Social que conduce Alicia Kirchner, el plan de cooperativas Argentina Trabaja tiene 132.000 beneficiarios. El dato fue consignado en una gacetilla difundida por la página oficial de prensa de Presidencia, con una observación al menos curiosa: se aclara que el ministerio informó el número en respuesta "a un requerimiento de legisladores opositores".
La falta de transparencia y la parcialidad de los informes sobre el manejo de fondos públicos son temas sobre los que advierten los analistas. Un estudio sobre gasto social del centro de investigaciones Libertad y Progreso señala que, al no haber información unificada de los planes, "no existen registros de posibles superposiciones". También se advierte que "en varios programas los beneficiarios sufren la discrecionalidad de los funcionarios que tienen la facultad de otorgarlos".
Para Arroyo, un desafío pendiente es pensar cómo se pasa de un plan social al empleo genuino. "Debería haber un sistema de derecho al primer empleo, con incentivos para empresas y acompañante para el joven principiante. Y un esquema de empalme, para que quienes cobran un plan social y consiguen empleo sigan con la prestación en los primeros meses, y que se reduzca el monto progresivamente hasta no cobrarlo más", dice.
En la opinión del economista y diputado Claudio Lozano, los planes deberían promover la finalización de ciclos educativos o la producción de bienes y servicios que tienen una demanda no atendida, como la autoconstrucción o mejora de viviendas. Muchas veces, observa, las tareas asignadas a los cooperativistas son las que deberían hacer trabajadores municipales. "En realidad no debería haber planes, sino un sistema donde el trabajador sea reconocido como tal, porque pagar a alguien si no aporta algo productivo no le hace bien ni a la sociedad ni a la persona", apunta.
El plan de cooperativas, según el informe de ASAP se subejecutó en el primer trimestre de este año y tuvo sólo 9 provincias incluidas.
El factor discrecionalidad atenta contra la eficacia y desafía al plano político. "Estamos lejos de pretender suscribir una «aritmética electoral» basada sólo en una dependencia del ingreso estatal, porque sería un argumento corto y un insulto a la inteligencia del electorado. Pero es un factor a tener presente", señala Guillermo Galli, economista y asesor del diputado Gustavo Ferrari, que en un cálculo reciente estimó que "más de 14 millones de votantes son impactados por el gasto social y el empleo público".
Casi la mitad de la población adulta cobra ingresos del Estado. Y cuando, en el concepto y en la práctica, los funcionarios confunden ese Estado con sus gobiernos, los desafíos de sustentabilidad, de que se ayude sin trabar el desarrollo personal y de evitar el aprovechamiento para intereses no generales, se hacen más fuertes.
- 1,1 Millones
Son los empleos del sector público, en los tres niveles de gestión, que se sumaron en la última década; el crecimiento fue de 52 por ciento
