Por Daniel Arroyo
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es uno de los distritos más ricos en proporción a la cantidad de habitantes de la Argentina. Para avanzar en la resolución de las problemáticas sociales, cuenta con un presupuesto de más de 25 mil millones de pesos para ejecutar durante 2011 y con las mejores condiciones en el actual contexto de crecimiento económico que atraviesa el país. Sin embargo, en los últimos cuatro años las políticas sociales del gobierno porteño tuvieron una orientación focalizada y se vieron limitadas por la sub ejecución.
Paradigmas
La década del 90 estuvo signada por la idea de la focalización de las políticas sociales. Éstas debían asumir un carácter claramente compensatorio y operar como “efecto ambulancia”, recogiendo a los caídos del sistema tras la aplicación de los programas de ajuste estructural. De esta manera, los planes sociales apuntaban a identificar a los grupos vulnerables y aplicar programas específicos, en el marco de una economía que, vía derrame, se ocuparía del resto.
En el nuevo siglo se produjo un cambio de paradigma en cuanto a la aplicación de políticas sociales en los diferentes niveles del Estado. A partir de la certeza de que el derrame no existía, comenzaron a desarrollarse ideas en torno a la masificación y la universalización de las políticas sociales. Desde este enfoque, se aplicaron programas amplios que buscaban vincular “lo social” con el desarrollo productivo, el empleo, la promoción del desarrollo local y el consumo.
En la actualidad, en base a esta evolución en materia de políticas sociales y el debate acerca del concepto de ciudadanía, la aplicación de políticas universales y la masificación de los instrumentos asociados al mercado de trabajo formal e informal aparecen como los centrales de las políticas estatales en cualquiera de sus niveles.
Bajo esta perspectiva, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, durante la gestión de Jorge Telerman, lanzó el Programa de Ciudadanía Porteña, un mecanismo automático y transparente de transferencia de ingresos a los hogares en situación de pobreza. Poco después, en 2008, en la provincia de Buenos Aires se lanzó el Derecho Garantizado de la Niñez, destinado a los niños de hasta seis años que no recibían asignaciones familiares ni pensiones no contributivas. Finalmente, estos planes se extendieron a todo el territorio con la puesta en marcha, por parte del gobierno nacional, de la Asignación Universal por Hijo.
Durante la gestión de Mauricio Macri se mantuvo el Programa de Ciudadanía Porteña, aunque sin extenderlo. En diciembre de 2007, cuando el líder del PRO asumió el gobierno, llegaba a 57 mil personas. A fines de este año, de acuerdo a las propias estimaciones del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad, cubrirá a 62 mil beneficiarios. Es decir, la incorporación fue de apenas 1250 personas al año en promedio (1).
Lejos de masivizar los programas, la gestión tendió a enfocarse en los servicios para los niños y jóvenes en situación de riesgo. En los últimos años avanzó también en el acompañamiento de los procesos de urbanización de barrios y asentamientos precarios. Pero todas estas políticas carecieron de la escala necesaria, el impacto fue reducido y no estuvo guiado por un modelo de intervención que permita atender las múltiples problemáticas sociales. La sub ejecución es la principal causa. En el área de vivienda, la misma pasó de 86 % en 2007 a 67 % en 2008, 46 % en 2009 y 19 % en 2010, cuando eclosionó la toma del Parque Indoamericano. En el área social, se ejecutó sólo el 6,88 % del presupuesto destinado al rubro “paradores y otra infraestructura social” en el primer trimestre de este año. El Programa Ciudadanía Porteña fue ejecutado en solo 16,5 % (2).
Como se señaló, históricamente la Ciudad ha registrado mejores indicadores sociales que el promedio nacional. Sin embargo, hay situaciones críticas que se han agudizado en los últimos años y que no parecen haber mejorado en el último tiempo. Problemas vinculados con la pobreza, las condiciones del hábitat, la precariedad laboral o la inseguridad se entrecruzan con un modelo territorial en donde la zona sur presenta una alta exclusión y niveles de desarrollo más cercanos a los del conurbano bonaerense que a los de la zona norte. Diversos indicadores dan cuenta de estas desigualdades. De acuerdo a las propias estadísticas del Gobierno porteño, la incidencia de la pobreza en hogares no supera el 1,3 por ciento en las comunas 2, 12, 13 y 14 del Norte de la Ciudad (que abarcan los barrios de Recoleta, Coghlan, Saavedra, Villa Pueyrredón, Villa Urquiza, Belgrano, Colegiales, Nuñez y Palermo). Mientras que en la comuna 8 (Villa Lugano, Villa Riachuelo y Villa Soldati), en el Sur de la Ciudad, la misma tasa asciende al 17,1 por ciento (3).
Nuevas situaciones
A ello hay que añadir el carácter de la “nueva pobreza”. La persistencia de altos niveles de desempleo e informalidad laboral produce una pobreza dinámica y heterogénea que demanda instrumentos de protección para grupos vulnerables que se diferencian de los “pobres estructurales”. En este contexto, es necesario que el Estado recupere su rol como responsable del bienestar (y protección) de todos los ciudadanos, garantizando un conjunto de prestaciones básicas en cantidad y calidad. Para se requieren sistemas de seguros de desempleo, seguros de capacitación laboral y seguros de cobertura en salud que establezcan un piso mínimo de acceso para toda la ciudadanía en el nivel de los ingresos, el acceso a la salud y la educación, la capacitación laboral y la atención a los niños y adolescentes.
Un eje clave es la profundización y masificación de las políticas de inserción laboral de los jóvenes. La tasa de desempleo en este grupo etario en la ciudad se ubica en 10,9 %. Pero entre aquellos que se encuentran en situación de pobreza, la tasa de desempleo asciende al 40,7 por ciento. Con buen criterio, el gobierno porteño mantiene el programa “Estudiar es trabajar”, un subsidio de 275 pesos mensuales a los jóvenes de 18 a 25 años que asistan a establecimientos de educación formal. Pero la tranferencia se restringe sólo a aquellos hogares que son beneficiarios del Programa Ciudadanía Porteña. Es decir, a solo 5.484 jóvenes según la propia ministra Vidal (3).
La inclusión de los jóvenes debe ser uno de los ejes centrales de la política social en la ciudad de Buenos Aires. Ello requiere de recursos volcados tanto a la capacitación laboral como a la creación de una red de tutores que acompañe a los jóvenes en situación de pobreza y la generación de incentivos económicos para que efectivamente el sector privado los incorpore a los procesos productivos. Esto, a su vez, exige crear espacios de capacitación, asistencia técnica y entrenamiento en función del perfil de los jóvenes, generar empleos de proximidad, ampliar las redes de microcrédito para jóvenes, y fortalecer las escuelas de oficios, para afrontar la deserción escolar, principalmente en el nivel secundario.
Pero el problema no se limita a los jóvenes. Las nuevas políticas sociales también deben atender temas emergentes vinculadas con la equidad de género, el embarazo adolescente y la salud reproductiva, la violencia urbana, la informalidad laboral, los ingresos de las familias y el apoyo a las personas con discapacidad, entre otras cuestiones que no forman parte de la gestión actua. La política social de la Ciudad de Buenos Aires no puede ser entendida sólo como asistencia alimentaria o atención de emergencia, que es el enfoque que se aplica actualmente. Y tampoco puede restringirse a la prestación de “servicio social”. Estos nuevos ejes de intervención requieren un fuerte vínculo con las organizaciones sociales, las escuelas y los centros de salud.
Por último, hay que señalar que el conurbano bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires constituyen hoy un área geográfica integrada. Esta situación genera debates en torno a quienes les corresponde acceder a los servicios de salud y educación, pero da cuenta de que no hay política social efectiva sin un integración de las acciones entre ambos distritos. Las problemáticas que se generan por la circulación de personas en la Capital Federal sólo se resolverán mediante acciones coordinadas con la Provincia. El conflicto por la toma del Parque Indoamericano es un ejemplo de la necesidad de una política articulada que apunte a la creación de un banco social de tierras, que coordine las acciones en torno a las personas en situación de calle y organice, en una primera etapa, sistemas de conexión entre la oferta y la demanda de trabajo.
La ciudad de Buenos Aires puede dar un salto cualitativo en materia social. Pero para ello requerirá un Estado presente e inteligente que implemente políticas de escala e impacto en el marco de un modelo de intervención que permita abordar simultáneamente las múltiples problemáticas, integrando los diversos sectores sociales y geográficos y articulando su accionar con otras administraciones.
Fuentes:
(1) Exposición de la Ministra María Eugenia Vidal ante el Movimiento Productivo Argentino, noviembre de 2010. http://www.mpargentino.com.ar/wp-content/uploads/2010/11/20101130-Expo-Vidal.pdf
(2) Pertot, Werner, “La subejecución también es bienvenida”, diario Página/12, viernes 20 de mayo de 2011.
(3) "Mapas de la pobreza y los programas en el territorio", Unidad de Información, Monitoreo y Evaluación, Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. http://tinyurl.com/65d35u3
(4) Ibid 2.
